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출처: http://www.kyungsung.ac.kr/~ykwun/, http://cafe.naver.com/ykwun2009
지은이: 권 융 교수, 경성대학교 상경대학 경제통상학부 부교수
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<주제어> 러시아, 소유권, 재산권, 사유화, 개인적 소유
<논문 초록> 소련 해체와 함께 계속된 변혁기 동안 러시아에서 재산권 및 소유권 관련 규정은 시장지향적으로 변화해 왔다. 이제 토지는 일정한 제한 내에서 사적소유와 저당이 허용되며 이에는 매도에 의한 처분의 권리도 포함된다. 그리고 주택에 대한 재산권은 훨씬 폭넓은 것이어서, 보다 자유로운 매매와 임대가 허용되고 있다.
이러한 권리들은 서방의 기준으로 보기에는 그 정체가 다소 혼란스럽기도 하다. 그러나 원래 소유권이란 일단의 권리들의 결합(the bundle of rights)으로서 자본주의 세계에서처럼 사회주의 국가에서도 존재하였으며 다만 양자의 내용이 다소 다를 뿐이었다. 그리고 소련 해체 후 변화의 결과로 어떤 핵심적 영역에서 러시아의 재산권 및 소유권은 이제 실질적으로 서방과 동질적인 단계까지에 이르렀다. 그러나 여타 영역에서는 경제적 현실과 사회적 수용 가능성(the socially tolerable)의 한계로 인해 과거의 사회주의적 전통을 지속하는 처분 및 사용권에 대한 제한이 잔존하고 있다. 이처럼 복잡한 입법 역사는, 러시아에서의 사유화가 서방 모델의 방향으로 일관되게 움직이는 것이 아니라 상충된 이해와 상충된 견해 사이의 일련의 타협이란 사실을 보여준다.
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I. 머리말
우리의 사고 속에서 그들과의 어떤 직접적 관계를 연상하기 어려운 거리에 놓여있던 러시아란 나라가 지리적 공간에서의 실제 위치를 어느 정도 회복한지도 수년이 흘렀다. 하지만 그곳 사람들의 생활에 대한 우리의 이해는 여전히 턱없이 부족하다. 따라서 러시아를 떠올릴 때면 종종 그 사회가 운영되는 기제를 파악하기 위한 기초적 지식에 대해서조차 우리가 얼마나 무지한가를 깨닫게 되고, 그럼으로 인해 때로는 단편적 사실이 과장된 미신에 미혹되기도 한다.
러시아 사람들에게 있어서 재산권 혹은 그 핵심인 소유권이란 과연 어떤 의미를 갖는가를 검토해 보는 것은 이러한 맥락에서 적절한 연구 주제의 하나이다.
오늘날 러시아를 비롯한 구 사회주의 국가들이 겪고 있는 사회경제적 변화의 핵심 가운데 하나가 국유화 되어있던 기업과 농장 그리고 주택과 토지의 사유화이므로 이와 같은 사유화 경로의 추적은 러시아 사회의 어제와 오늘을 이해하는 데 필요한 귀중한 정보들을 제공한다. 그런데 이러한 분석을 위해서는 먼저 그 사회에서 제도적으로 규정된 재산권 및 소유권의 양상이 어떤 것인가에 대한 이해가 반드시 선행되어야 한다.
- 만약 ‘사회주의 = 모든 재산의 국유화’라는 단선적 선입견 위에서 출발한다면 그 분석은 혼란에 빠져들 수밖에 없다.
- 그 이유로 예컨대 러시아 혁명 이후 소련의 해체에 이르기까지 비록 주도적 지위를 차지하지는 못했지만 실제로 사적 주택과 조합주택 등 비국유 재산들이 지속적으로 존속하였으며, 특정 시기 특정 지역에서는 이들이 매우 중요한 역할을 수행하기도 하였다는 사실을 들 수 있다.
이처럼 소련 시기에 있어서 재산권과 소유권이 토대를 둔 이념은 주지하는 바처럼 자본주의 국가들의 그것과 근본적으로 상이하였지만 그런 가운데에서도 개인적 소유의 재산이 존재하였는가 하면, 시장경제로 이행하고 있는 오늘에도 그러한 권리들이 보장되는 양상은 우리와 상당히 다르다. 이와 같이 러시아에 있어서 소유권 문제는 간단하지 않은 주제이다. 따라서 본 연구에서는 러시아의 토지와 주택에 관한 재산권 및 소유권이 개혁을 거치면서 1990년대 중반까지 어떤 변화의 궤적을 보여왔는가를 분석해 본다.
II. 자본주의 국가와 사회주의 국가에 있어서의 재산권 및 소유권
2.1 소유 관련 개념들의 모호성
소유권, 재산권 그리고 이와 밀접히 관련된 사유화의 문제는 매우 복잡하다. 따라서 구 사회주의 국가들의 사유화와 관련하여 이러한 문제들을 다룰 때, 특히 그 국가들의 소유권 및 재산권 보장의 추이를 자본주의 국가들의 그것과 비교하여 평가할 때 중요한 오해가 있을 수 있다.
모호함과 복잡함의 구체적 예로 소유와 임대차, 사적소유와 공적소유 사이의 관계가 불분명한 경우가 많다는 점을 우선 들 수 있다.
자본주의 진영의 사례로, 뉴욕에서 시 소유 아파트 건물이 주민조합으로 이전된 경우를 보자. 그것은 사적소유(private ownership)로의 전환으로 간주된다. 그러나 이러한 이전에는 여러 가지 제한이 따른다.
- 우선 이전된 주택을 배정 받으려면 소득이 일정수준 이하여야 한다는 점유 단계의 제한도 있지만,
- 그 주택은 자유롭게 재매각될 수 없으며, 재매각으로부터 어떤 수익도 올릴 수 없다는 소유권 행사에 있어서의 중요한 제한이 뒤따르는 것이다. 사적소유 재산에 대한 권리의 행사에 관해 이처럼 결정적 제한이 가해지는 반면[,]
- 이러한 조합주택에 대해서는 상당한 정부 보조금이 지급됨으로써 다시 한 번 소유와 임대차 그리고 사적주택과 공공주택의 구분이 모호해져 버리게 된다.
- 양자의 구분을 모호하게 하는 것은 그뿐이 아니다. 공공주택에 거주하는 사람은, 그의 점유가 평생동안 보장되고 자식에게까지 그 점유를 물려줄 수 있음에도 불구하고 임차인으로 간주된다. 공공주택의 주민관리단체(resident management corporations)가 행사하는 권한은 조합소유자들이 가진 사용권과 실제로 동일하다. 게다가 인플레이션이 진행됨에 따라 점유의 금융적 이익은 점점 증가한다.
사회주의 체제하에서도 모호하기는 마찬가지이다.
- 우리의 선입견과는 상반되게, 중국의 주택 임차인은 친척들에게 자신의 점유권을 이전할 수 있다.
- 그는 주택을 제공한 직장을 그만둘 때만 퇴거당한다. 이것은 임차인의 입장에서 볼 때 매우 안정적인 주거계약이다.
- 헝가리에서는 임차인이 점유권을 매각할 수도 있다 (Struyk, R., et al., 1993, p.2).
우리의 선입견을 뒤집는 사례는 그것으로 그치지 않는다.
- 동유럽의 공공주택 임차인들이 자신이 원하기만 하면 무상으로 그들의 아파트를 ‘소유’할 수 있게 되었음에도 불구하고 임차인으로 남아있기를 원하는 것은 일견 놀라운 일이다.
- 러시아 최고회의는 국가소유 임대주택을 등록된 임차인에게 불하하도록 규정하고 있는 The Law on Privatization of the RSFSR Housing Stock을 1991년 6월에 통과시켰으며, 1992년 12월에는 RSFSR(Russian Soviet Federal Socialist Republic) 전체에 걸쳐 그러한 불하가 무상으로 이루어지도록 규정하였다. 그러나 1993년 모스크바 시민의 사유화 의사에 대한 Struyk의 연구에 의하면 조사 대상의 16%가 ‘공짜’로 자기 집을 소유하기를 기피하고 있다 (Struyk, R., et al., 1993, p.8). 그것은 그들이 특별히 임대주택 자체를 선호하기 때문이 아니라 그에 따르는 보조금을 포기할 수 없었기 때문이다.
주택유형과 주택보유형태(tenure)사이의 연결관계 역시 모호하다. 동서를 불문하고 대부분의 개인소유주택은 단독세대주택이며, 대부분의 임대주택은 다세대건물에 위치한다. 그러나 소비자의 선호에 대한 전문적 조사에서조차 주택의 형태와 tenure 형태는 거의 구분되지 않고 있다. 따라서 그 조사 결과는, 보유형태(tenure)에 대한 선호처럼 표현된 단독세대주택(주택유형)에 대한 선호일 뿐이다.
2.2 사회주의 국가에 있어서의 재산권 및 소유권
이러한 모호함 속에서도 무엇보다 먼저 분명히 정리되어야 할 것이 있다면 그것은, “자본주의 국가에서는 재산권과 소유권이 보장되지만 사회주의 국가에서는 그렇지 못하다.”라는 광범위한 오해를 바로잡는 일이다. 요컨대 사회주의 국가에서도 재산권과 소유권은 엄연히 보장되어왔다. 다만 자본주의 국가에서의 그것에 비해 보다 제한적일 뿐이었다.
1936년 러시아 헌법에서는 ‘개인적 소유(personal ownership)’의 개념이 도입되었다. 이는 어떤 것을 개인적 소비(personal consumption)에 사용할 권리를 말한다.
- 여기서 형식적으로는 자본주의 사회에서 통용되는 ‘사적 소유(private ownership)’와 구분되는 용어를 사용하고 있으며
- 실질적으로는 ‘수익을 동반하는 처분권’을 배제함으로써 러시아 혁명 이래의 사유재산 철폐의 원칙이 고수되고 있다. 이와 같은 처분권의 제외는 ‘불로소득(non-labour income)의 금지’라는 사회주의 국가 이데올로기를 떠받치는 주요 원칙에 따른 것이다.
- 그러나 이러한 점을 제외하고 개인적 소유는 서방에 있어서의 전통적 소유 개념과 기능적으로 차이가 없다(Marcuse, P., 1996, p.129).
개인적 소유는 개인적 용도로만 사용되는 재산들에 적용된다. 그 예로 주로 농촌 지역에서 하나의 주택과 가족끼리 경작할 수 있는 토지를 개인적으로 소유하기도 한 경우를 들 수 있다. 도시에서는 보다 제한적이어서 주택에 대해서만 개인적 소유가 허용되었다.
여기서 ‘수익을 낳지 못하는 소유(no-profit ownership)’를 그 이름이 ‘personal’ 이든 ‘private’ 이든 진정한 개인의 소유로 볼 수 있는가 하는 의문이 있을 수 있다.
- Anglo-Saxon 법률학의 출발점에서 Coke는 “토지란 수익이 도출되는 것이 아니고 무엇이겠는가?”라고 말했다 (Marcuse, P., 1994, p. 23에서 재인용).
- 보다 최근의 언급으로 Walder는 재산권을 “생산적 자산(productive assets)으로부터 소득을 도출할 권리”라고 정의하고 있다 (Walder, A. G., 1992).
그러나 따지고 보면 자본주의 국가에 있어서도 소유권이 완전한 것은 아니다. 예컨대 고속도로에서의 속도제한은 자동차 사적소유에 대한 제한이며, 환경기준과 건축법 등은 토지의 사적소유에 대한 일정한 제한이다.
이렇게 본다면 결론적으로 재산권 혹은 소유권은 자본주의 세계에서처럼 사회주의 국가에서도 존재하며 다만 양자의 내용이 다소 다를 뿐이라고 정리할 수 있을 것이다. (Marcuse, P., 1994, p.23). 소유권은 여러 가지 권리들의 결합(bundle of the rights)이다. 그리고 이 권리들은 이념과 체제에 관계없이 정부와 개인간에 다양한 방식으로 분할되어 있다. 그것이 개인이나 정부 가운데 어느 한 쪽에 절대적으로 속해 있는 나라는 없다 (Marcuse, P., 1996, p.119).
III. 소련 말기의 소유권
3.1 두 가지 소유형태 : 사회적 소유와 개인적 소유
70년 소련의 역사는 끊임없는 실험의 역사라 해도 과언이 아니다. 처절한 권력투쟁 속에서 몇몇 천재들의 머리로부터 나온 모호하고 추상적인 이념을 오로지 나날의 굶주림의 해결에만 관심이 있는 인민들과 황폐한 땅에 적용해 가는 과정은 대부분 혼란과 이를 수습하기 위한 강압으로 점철되어 왔다. 혁명 직후의 억압적 전시공산주의로부터 NEP(New Economic Plan)로의 전환, 그리고 다시 스탈린의 혹독한 중앙집중적 계획경제로의 회귀에서 보는 바처럼 대내외적 여건에 따라 때로 정책의 이념적 기조 자체에 일정한 수정을 가해야 할 정도로 사회주의 구현의 길은 험난하였다. 그러므로 재산권 혹은 소유권과 관련하여 소련 역사 전체를 관통한 단일의 규정이 처음부터 존재하였기를 기대하는 것은 잘못이다.
소비에트 체제 말기의 소련에 있어서는 두 가지 합법적 재산소유형태가 존재하였는데, 사회적 소유(socialist ownership)와 개인적 소유(personal ownership)가 그것이었다.
- 사회적 소유는 모든 토지와 생산수단이 보유되는 형태이다 [이 독자의 해석: 사회적 소유는 모든 토지와 생산수단을 대상으로 하는 소유 개념이다]. 이러한 소유의 주체는, 국가, 공적기관(public organizations), 조합(co-operations)이다. 공적기관에는 국영기업과 집단농장이 포함된다.
- 개인적 소유는 주거(dwellings), 사적 농업생산의 용도로 할당된 소규모 토지, 그리고 수공예 생산을 위한 연장들을 포함하여 순전히 가족과 개인을 위한 용도로 사용되는 재산들이 보유되는 방법이다 [이 독자의 해석: ...용도로 사용되는 재산들을 대상으로 하는 소유 개념이다].
1990년 러시아에서의 주택 소유주체별 현황은 <표 1>과 같다. 국가재산의 비중은 전체 지역의 67%, 도시 지역의 79% 였다. 공적기관 및 건축조합은 농촌지역에서 거의 주택을 소유하고 있지 않으며, 개인적 소유는 주로 농촌에서 행해지고 있지만 (54%), 도시에서도 전혀 없는 것은 아니다(15%).
<표 1> 러시아에 있어서 보유주체별 주택의 비중, 1990년 (%)
전 체 도 시 농 촌 신규 건축
국가
공적기관 및 건축조합
개인
전체
67 79 37 78
4 5 0 13
26 15 54 9
100 100 100 100
자료 : Berezin, M., et al., 1992, pp.8-11.
주 : 저자는 각 수치의 합이 100이 되지 않는 데 대해 아무런 설명을 하지 않고 있음.
3.2 두 가지 소유대상 : 토지와 주택의 소유
3.2.1 토지의 소유
토지는 항상 특별히 취급되었다. 그것은 본질적으로 국가에 의해 소유되었으며, 매매도 저당도 불가능하였다. 그 사용에 대한 결정은 지방자치당국에 위임되었으며, 임대료의 징수도 마찬가지로 위임되었다. 그러나 임대료나 재산세는 부과되지 않았다. 지방정부는 실제로 임차인의 토지 사용을 종료시킬 수 있었다. 임차인 즉 사용자는 특정 목적으로 무한정한 기간동안 토지를 사용할 권리를 가졌지만, 이를 매각하거나 타인에게 재임대할 권리는 없었다. 이는 앞서 언급한 바와 같이 불로소득 금지의 원칙에 의한 것이었다.
3.2.2 주택의 소유
건물은 개인이나 기업이 소유할 수 있었다. 이는 건물이 토지의 일부가 아니라 별개의 부동산(immovable property)으로 간주되었기 때문이다. 그러나 제한된 임대권이 허용되는 것을 제외하고는 건물의 소유권이 토지 소유자의 권리보다 나을 게 없었다. 1981년에야 기업이 재산의 점유, 사용, 처분권을 갖게 되었으나 단지 국가가 기업에 부여한 용도에 대해서 만으로 한정되었다 (Schneider, R.C., Jr., 1990, p.453).
건물의 유형에 따라 소유권의 양상은 다소 차이가 있었다. 조합 아파트의 거주자들은 그 건물에 대한 소유권을 가졌다. 그러나 그것은 공동소유권(joint-ownership)이었다. 따라서 그들은 첫째로 조합을 통해서만 주거단위를 매도할 수 있었고, 둘째로 조합의 동의가 있어야만 타인에게 임대할 수 있었다. 단독주택(single-family house)은 그것이 건축된 토지와는 달리 개인적 재산으로 간주되었으며, 다른 개인적 재산과 마찬가지로 처분될 수 있었다.
여기서 주택유형에 관한 용어들의 개념을 정리할 필요가 있다. ‘단독주택’이란 주택의 물리적 형태를 기준으로 한 명칭으로서 그에 대칭 되는 개념은 아파트와 같은 ‘공동주택’이다. 한편 주택의 보유형태(tenure)를 기준으로 한다면, ‘국가주택’, ‘조합주택’, ‘사적주택’과 같은 이름으로의 구분이 가능하다. 그리고 이들을 다시 소유(ownership) 유형 일반의 관점에서 구분한다면 사회적 소유와 개인적 소유로 나눌 수 있는 것이다.
<표 2> 소련에 있어서의 주택 유형별 구분
물리적 형태 기준
단독주택
공동주택
주택보유형태(tenure) 기준
사적 주택
국가 주택
조합 주택
소유 일반(ownership) 기준
개인적 소유
사회적 소유
소련의 사적부문 주택은 개인적 소유로 그리고 국가부문 및 조합부문의 주택은 사회적 소유로 분류된다. 이에 비해 물리적 기준과 tenure 기준의 구분을 서로 대응시키기 위해서는 약간의 오차를 무릅써야 할지도 모른다. 하지만 소련에서 국가부문 주택과 조합부문 주택의 거의 대부분은 아파트와 같은 공동주택이 점하고있는 반면, 거의 대부분의 사적부문 주택은 단독주택의 형태로 건축되어 있는 것이 사실이다.
사적 주택(private house)의 건축은, 시기에 따라 부침이 있긴 하지만 주택부족의 해소를 위해 종종 장려되었다. 그 비중은 사회주의권 내에서도 국가에 따라 차이가 있어서, 폴란드, 헝가리, 불가리아에서는 비중이 큰 반면 동독에서는 작았다. 일반적으로 사적 주택은 주로 농촌지역에서 건축되었으므로, 그 비중은 도시화의 정도와 반비례한다고 말할 수 있다.
한편 소련에서 상업적 건축산업은 전면적으로 금지되었다. 국영기업이나 개인은 오직 자신의 사용을 위한 건축만을 허용 받았다.
또한 개인의 주택소유는 하나의 주거로 제한되었다. 그러나 주거의 사적 임대는 법적으로 허용되었다. 임대료를 받을 권리는 법적으로 보장되었지만, 불로소득 금지의 차원에서 그 수준은 강력히 제한되었다. 소련의 각 공화국은 그 최고치를 설정했는데, 일반적으로 지주의 비용과 같은 금액이었다. 그러나 심각한 주택부족은 소련의 고질적 현상이었으므로 이러한 제한이 실제로 엄격히 준수되지는 못하였다 (Andrusz, G., 1985, pp.104-5).
개인적 소유에는 의무가 따랐다. 예컨대 구 소련의 러시아 공화국 주택법은, 개인적 소유자는 주택의 보존을 담보하고 자신의 비용으로 경상 및 자본수선(current and capital repairs)을 행하며 주택에 인접한 구역을 정돈하여 유지할 의무가 있음을 규정하였다. 그러나 개인적 소유의 사적주택부문에 대한 국가의 감독체계가 존재하지 않았으므로 이들 주택은 외관상 황폐한 경우가 많았다.
IV. 재산권의 변화 : 소련으로부터 러시아 연방으로의 이행
70년 동안 누적된 피로에 의해 한계에 다다른 소비에트 사회를 최초로 수술대에 올린 사람은 주지하다시피 고르바초프였다. 그는 소유 유형의 폭을 넓히고 보다 다양한 재산상의 권리들을 보호하였으며 국가경제의 반(反)독점화를 추구하였다. 그러나 그의 개혁은 사회주의 체제의 틀을 근본적으로 벗어나지는 않은 것이었다. 러시아에서 이념적으로 사회주의가 부정되고 사적 재산권에 대한 서방의 정의가 원칙적으로 전적으로 수용된 것은 옐친 정권 이후부터였다.
소련의 재산법에 있어서의 변화를 위한 최초의 추진력은 해외자본을 유치하려는 소련 정부의 관심과 외국인들의 대소련 투자에 대한 관심으로부터 발생하였다. 즉 소련 정부는 1987년의 Joint Venture Decree에서, 예컨대 건물과 같이 과거 대부분 사회적으로 소유되었던 재산을 joint venture가 사적으로 소유할 수 있도록 하는 규정을 마련하였다. 그러나 건물 등의 소유에 있어서의 이러한 변화에도 불구하고, 토지는 여전히 종전처럼 특별히 취급되었다.
1989년 11월의 The Draft Law on Property는 여전히 사회적 재산(socialist property)을 우위에 두고 있다. 당시 고르바초프는 자신과 사적 재산권 주창자들 사이의 차별성을 유지하려 하고 있다고 말했다.
1990년 봄과 여름에 이루어진 포괄적 헌법 개정에서는 많은 변화가 있었다. 우선 Draft Law에서 나타났던 사회적 재산에 대한 강조가 사라졌다. 하지만 사적 재산(private property)란 용어가 도입되지는 않았으며, ‘개인적 재산(personal property)’이란 용어는 ‘시민 재산(citizen's property)’으로 바뀌었다. 또 하나의 중대한 변화는 노동에 근거하지 않은 수익(profit not based on labour) 즉 불로소득에 대한 오랜 금지가 해제되었다는 것이다. 이제 법률로 금지되지 않은 어떤 행위로부터의 수익도 허용되었다.
이러한 재산권 내지 소유권에 있어서의 변화의 과정에서 토지 및 주택의 소유와 관련된 다음과 같은 구체적 변화들이 초래되었다.
4.1 토지의 소유
1990년에는 토지의 사적 소유에 대해 특별한 규정이 만들어지면서 상속 가능한 종신 보유가 일정하게 도입되기도 하였지만, 아직 이념적 개념과 실질적 개념들이 복잡하게 뒤섞여 있는 상태를 벗어나지는 못하였다.
합작기업에 대한 규정은 합작기업에 대한 토지 ‘사용권’의 제공을 허용했지만 소유권(title)의 이전은 허용되지 않았다. 토지의 매입과 매도, 기부, 저당, 그리고 자유교환은 금지되었으며, 이는 1988년 12월의 헌법개정 이후 최고입법기구의 기능을 수행하던 인민대표자회의(the councils of people's deputies)의 승인을 얻어야 가능했다. 또한 토지 사용권도 그 용도가 변경되면 취소될 수 있었다. 이론적으로는 토지의 장기 임대차까지도 허용되었고, 사실상 토지에 관한 모든 여타 소유권을 국가로부터 사적인 이윤동기의 개인이나 기업에 이전하는 것이 허용되었다. 그러나 실질적으로는 임대차를 하기 위한 어떤 메카니즘도 명시적으로 규정되지 않았다. 한편 토지 사용권은 그에 건축된 건물의 소유권 이전과 함께 명시적으로 양도되곤 하였다.
이처럼 시장경제 이행 과정에 있어서 관련 법규들의 전개 양상은 일견 대단히 혼란스러워 보인다. 서방의 기준으로 볼 때는 분명 그처럼 여겨질 수도 있겠으나 그렇다고 해서 이러한 법규들이 상호모순적이라고 볼 수는 없다. 다만 소유권을 구성하는 여러 가지 권리들의 결합(bundle of the rights)의 구성이 우리의 기대와 상이하였을 뿐인 것이다 (Marcuse, P., 1996, p.154).
토지에 대한 러시아인들의 집착은 뿌리깊은 것이었다. 농민이 절대다수를 차지하는 나라에서 프롤레타리아 혁명이 성공할 수 있었던 원인 가운데 하나도 레닌이 바로 이 농민들의 토지 소유욕을 사회주의적 전복으로 교묘히 연결시킬 수 있었기 때문이었다 (Nove, A., 1992, 김남섭 역, 창작과비평사, 1998, pp.38-9). 그리고 오늘날은 물론 소련 시절에도 중요한 사회적 현상이었던 도시 주민들의 주말 다차(dacha) 행렬의 주요한 동기도 토지에 대한 집착이었다. 그런 반면 사회주의 이념은 토지에 대한 사적 투기를 죄악시하였다. 1991년 4월 제정된 러시아 연방의 신(新) Land Code는 세 가지의 토지 보유형태(land tenure)를 규정함으로써 시장경제로의 이행과정에서 새로이 부풀어오르는 토지소유에의 열망과 이를 금하는 이념적 잔영 사이의 현실적 모순을 감소시켜 주는 기회가 되었다.
세 가지 형태 가운데 첫째는 상속 가능한 종신점유 (inheritable life tenure)이다. 이는 단독세대주택 및 그 뜰(garden plots)을 대상으로 한 것이다. 이 경우 제한 없는 사용과 상속의 권리가 담보되지만 매도나 임대의 권리는 없다.
둘째는 완전한 소유(full ownership)이다. 여기에는 세밀한 규제가 가해진다. 예컨대 소유권 확보 후 최초 10년간은 매도가 금지되며, 5년 이상 임대가 금지된다.
셋째는 토지 임차(leasehold)이다. 이는 50년 이하를 기간으로 하며, 재임대(sublet)의 권리는 없다.
이러한 분류에 뒤이어 1992년 12월 20일의 The Russian Federation Law on Land Reform에서는 다차(dacha), 과수원, 사적 보조지(subsidiary plots), 단독주택 건축에 토지를 사용할 수 있도록 합법적으로 권리를 부여받은 자들에게 앞의 세 가지 토지관계(land relationships) 가운데 하나를 선택하도록 하였다. 단, 그 중에서 소유에 관해서는 현재의 허용된 용도를 유지하도록 제한하였다. 기존 사용자는 단지 등록만으로 선택이 가능하였다. 그러나 이처럼 무상으로 등록될 수 있는 토지량은 그 표준(norm)이 정해져 있었으며, 초과분에 대해서는 합의된 가격으로 지역 소비에트에 대금을 지불해야 했다.
이에 며칠 앞서 러시아 인민대표자회의는 헌법의 수정조항을 통과시켰다. (1992.12.7) 이에 따라, 용도의 변경이 없을 경우 지주는 자신의 재산을 저당하고 매도할 수 있도록 허용되었다. 그리고 외국인에 대한 토지의 매도 금지도 철폐되었다. 그러나 과도기적 상황에서 불가피하게 규정의 타협적 성격이 지속되어, 토지 매도권에는 일정한 제한이 남아있었다. 즉 주택 건축을 위해 토지가 지역 소비에트나 자연인에게 매각되는 것은 허용되었지만, 만약 그 소유가 무상으로 취득된 것이라면 10년 후에야 다른 용도로 자연인에게 매도될 수 있었다. 이처럼 토지는 항상 다른 재산과는 다르게 취급되었다.
1993년 12월의 대통령 포고령은 토지관계 구분에 상당한 수정을 가하였다. 구체적으로는 첫 번째 유형인 ‘상속 가능한 종신점유’가 철폐되었는데, 이는 단지 Land Code에 담겨있는 지역의 권력을 제한하고 권한을 지역 소비에트로부터 행정부로 이전시키기 위한 것이었다.
1993년의 러시아 헌법은 선행 법률의 많은 부분을 통합하였다. 이로써 타인의 권리와 적법한 이익을 침해하지 않은 한 토지의 사적 소유는 보호된다. 그리고 그 사용은 적법한 조건 및 절차에 의해야 했으므로, 이론적으로 토지에 대한 광범위한 국가 권리가 지속된다. 그러나 단지 개인만이 토지에 대한 명백한 ‘소유’권을 가졌으며, 법인에 의한 토지소유는 여전히 허용되지 않았다.
4.2 주택의 소유
주택의 소유에 대한 권리는 토지의 그것과 일관되게 다른 양상을 보인다. 사회주의 국가 소련의 국민들은 그 공급의 주체가 국가(혹은 지역 소비에트)건 직장이건 사회적으로 주거를 배정 받을 권리를 갖는 것이 원칙이었다. 1936년 헌법 이후 내려오던 이러한 권리는, 1992년 12월의 헌법 수정조항(amendments) 제58조에 잔존하고 있었으나 훨씬 시장지향적으로 희석되었다. 그러나 이는 1993년 신헌법에서 다시 원상복귀 되는 듯하다. 그 근거는 제40조에서 ‘무상으로 또는 저소득자나 법률에 규정된 여타 시민들이 감당할만한 비용으로’ 주택을 공급할 의무를 국가에게 지우고 있다는 사실이다. 하지만 이는 정책의 실제적 변화라기보다는 이념적 타협에 따른 임시변통이었다. 주택에 대한 재산권의 행사는 원래부터 토지의 그것에 비해 너그러운 것이었지만 개혁 이후의 변화에 있어서도 여타 재산에 비해 주택부문에 대한 시장경제 원리의 도입은 한층 발빠른 것이었다.
1991년 6월의 The Law on the Privatization of the Housing Stock in the RSFSR에서는 공공주택과 공적으로 소유된 기업주택의 임차인들에게 그들이 점유하고 있는 주거단위를 매입할 권리를 부여하였다. 그러나 그것은 아직 제한적인 권리였다. 임차인들에게 주어진 증서(voucher)는 표준가액만큼의, 그 세대에 합법적으로 할당된, 하나의, 표준적 건물의 표준적 주거단위만을 위한 것이었다.
1992년 12월의 법 개정은 사적으로 획득되는 주거단위에 대한 지불의 의무를 폐기하였다. 쉽게 말하자면 이제 러시아 국민들은 일정한 한도 내에서 무료로 주택을 얻을 수 있게 된 것이다. 그러나 앞서 언급한 바처럼 상당한 수의 임차인들은 놀랍게도 이런 기회를 달갑게 받아들이려 하지 않았다. 그것은 그들이 그 동안 막대한 보조금의 혜택을 받으며 주택의 관리와 유지에 필요한 비용에조차 미치지 못하는 임대료를 납부하였을 뿐이었기 때문이다. 사유화가 이루어지고 난 뒤에는 이 모든 비용을 원칙적으로 그 소유자가 감당해야 한다. 그렇다면 실제로 사유화의 권리가 그들에게 유용한지 여부는 이러한 관리와 수리 및 개선의 비용이 실제로 얼마나 되는가에 달려 있다. 그러나 1991년의 사유화법과 이듬해의 개정법 두 경우 모두에 있어 그것은 지방의 재량으로 남겨졌는데, 이는 궁극적으로 시장이 그 금액을 결정할 것이란 생각에 의한 것이었다.
이러한 변화에 더하여 국가가 제공하는 주택에 대한 권리는 묵시적으로 폐기되었으며, 사적 주택에 대한 임대료 규제는 명시적으로 폐기되었다. 그리고 사회적 주택(social housing)에 대한 주택수당(housing allowances)의 제공이 지역 소비에트의 일반적 의무로 추가되었다.
주택 소유 및 임대차 협정에 관한 내용은 1992년 12월의 The Law of the Russian Federation on Basic Principles of Federal Housing Policy에서 다루어졌다. 이는 1992년 말 까지 동유럽에서 시행된 가장 진보적인 주요 개혁법으로 평가되는데, The Law on Land Reform 제정 직후에 채택된 것이었다. 이에 따라 주거단위수의 제한 없는 매매와 임대차가 가능하게 되었다. 그러나 여기에는 서구의 전통적 권리와 다른 요소 두 가지가 따르는데, 그것은 ‘naym’의 개념과 ‘사회적 표준(social norms)’의 역할이다.
naym 은 사회적 표준에 부합하는 주택 및 대지(premise)에 대한 종신임대의 권리를 말한다. 상속 가능성에 대해서는 이 법률에 언급되어 있지 않다. 이에 따르면 그 사회적 표준에 일치하는 면적의 주택에 대한 권리가 ‘naym’이란 이름으로 국민들에게 주어지는데, 이는 직접적으로 제공되거나 보조금의 형식으로 지급된다. 그 표준은 러시아 연방 내의 국가기관에 의해 설정된 최소규모의 표준이다.
naym 계약에서 임대료는 관리 및 수선비용과 공공서비스를 감당하도록 설정되며 건축비는 이에 포함되지 않는다. 이 법률은 임대주택의 사적 소유를 명시적으로 승인하지만, 한편으로 임차인에 대한 보호 규정도 포함하고 있다. 즉 6개월 동안 임대료를 지급하지 못하면 소유자는 임차인을 임대차계약에 의해 퇴거시킬 수 있지만, 최소한 정부 주택(government housing stock)에 있어서는 퇴거된 임차인은 위생 및 기술적 요건에 맞는 주거공간을 제공받을 수 있도록 규정하고 있다.
V. 맺는 말
지금까지 소련 해체와 함께 계속된 변혁기 동안 러시아에서 재산권 및 소유권 관련 규정이 어떻게 변화해 왔는지를 토지와 주택을 중심으로 고찰하였다.
요컨대 이제 토지는 일정한 제한 내에서 사적소유와 저당이 허용되며 이에는 매도에 의한 처분의 권리도 포함된다. 그리고 주택에 대한 재산권은 훨씬 폭넓은 것이어서, 보다 자유로운 매매와 임대가 허용되고 있다.
이러한 권리들은 과도기적 성격을 떨치지 못함으로써 서방의 기준으로 보기에는 경우에 따라 그 정체가 다소 혼란스럽기도 하다. 그러나 본고에서 살펴본 바처럼 어떤 영역에서는 이제, 서방에서 ‘소유’에 의해 부여되는 일단의 권리들(the bundle of rights)이, 러시아에서는 비록 형태가 다르지만 ‘사용권’에 의해 기본적으로 주어지며, 어떤 핵심적 영역에서는 실질적으로 서방과 동질적인 단계까지에 이름을 알 수 있었다. 그러나 여타 영역에서는 경제적 현실과 사회적 수용 가능성(the socially tolerable)의 한계로 인해 과거의 사회주의적 전통을 지속하는 처분 및 사용권에 대한 제한이 잔존하고 있다. 이처럼 복잡한 입법 역사는, 러시아에서의 사유화가 서방 모델의 방향으로 일관되게 움직이는 것이 아니라 상충된 이해와 상충된 견해 사이의 일련의 타협이란 사실을 보여준다.
참고문헌
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