[해외석학칼럼] 영국의 민영화

자료: 한국행정연구원 웹진, 2008년 5-6월

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지은이: 마틴 스미스, 쉐필드대 교수

민영화는 마가렛 대처 정부(1979~90)의 유산 가운데 가장 오래 지속되고 있는 정책 중의 하나이다. 대처의 보수당 정부 주도로 이뤄진 민영화의 영향으로 영국 내 거의 모든 정부 소유 기업이 민간의 손에 넘어갔으며 민영화 개념은 전 세계로 확산되고 있다. 주목할 만한 점은 민영화는 시장경제의 꽃임에도 불구하고 좌·우익 할 것 없이 거의 모든 정부가 민영화 전략을 따르고 있다는 것이다.

배경

기업의 국유화 또는 공유화는 전후 영국정부의 경제정책에 있어서 중요한 현상이었다. 노동당은 특히 국유화를 정부의 경제통제 강화, 산업의 근대화, 사회정의 구현을 위한 기제로 보았다. 초창기의 국유화는 석탄ㆍ철도ㆍ철강ㆍ석유 및 천연가스ㆍ상수도와 통신 시설 일부 등과 같은 주요 기간산업에만 국한되었다. 그러나 시간이 지날수록 기업 재정이 어렵다는 이유로 도로운임ㆍ자동차부품 제조ㆍ기타 분야 등 다양한 산업을 국유화의 대상에 포함시켰다. 이에 따라 국유화는 경제 계획 전략으로서가 아니라 점점 파산 위기에 몰린 산업을 구제하는 정책으로 변모하였다. 결과적으로 국유화된 산업의 경제적 성과는 하락세였다. 다시 말하면, 거대 독점기업이 정부 보조금을 받고 파산직전에서 구제받는 일이 비일비재하여 국유기업의 생산성은 아주 낮았고 고객서비스의 수준은 대개 형편없었다. 1970년대 영국이 광범위한 경제위기에 직면하게 된 것은 부분적으로 국유기업 관리가 제대로 이뤄지지 않은 결과이기도 하였다. 국유화는 변화하는 경제 시장에의 대응을 어렵게 만들었고, 노동비용과 파업일수의 급격한 증가 등을 초래하여 노사관계를 경색시켰다. 국유산업을 경제적 근대화의 지렛대로 사용하고자 했던 노동당의 비전은 실패한 것으로 평가되었다.

보수당 정부와 민영화

대처/메이저 행정부에서 관직에 몸담았던 대다수 보수주의자에게 민영화는 보수당 정부 18년간 실행했던 정책 가운데 가장 성공적인 정책이었다. 민영화의 물결은 이전 정권인 노동당 정부로 거슬러 올라간다. 1976년 IMF 구조조정의 일환으로 정부는 주요 재원이었던 국유기업인 영국석유회사(BP)의 주식을 강제로 내다 팔았다. 보수당 정부가 기꺼이 민영화를 지원한 이유는 국유화가 국가 경제경영에 효율적인 시스템이 아니라는 다수의 생각과 맞아떨어졌고 자유시장을 만들고자 하는 열망 때문이었다. 마가렛 대처(Margaret Thatcher) 전 총리가 볼 때 국가가 기업을 위해 할 일은 없었다. 대처리즘의 뚜렷한 특징 가운에 하나가 민영화이긴 하지만 발전양상은 비교적 임시방편적이었고 그 목표는 처음부터 제한적이었다. 대처 전 총리는 “1979년 성명서의 주제에 매우 신중을 기했다”고 썼다(1993: 677). 정부는 재원을 마련하기 위한 방편으로 BP주식을 추가 매도했고 정부는 소주주가 되었다. 유사한 전략으로 영국항공과 통신회사(C&W)를 매각했고 연이어 국가화물운송공사를 회사 경영진과 직원에게 매각했다(Management Buy-Out, 경영자 매수).

이후 정부가 직면한 문제는 팔고 남은 기업은 대형 독점기업이어서 주요 기관투자자가 대형 기업의 매입을 감당할 능력이 있는 지가 불확실했다. 따라서 정부는 기업을 일반인에게 매각하기로 결정했는데, 이는 민주주의의 이상과도 일치했다. [일반공개: public offering의 직역일 것이다. 공모발행으로 이해하면 되겠다. 이 독자] 광고 이후 240만 명이나 구매 신청을 하여서 구입수량에 제한을 두어야 할 정도였다. 그 다음 대규모 민영화 사례는 영국가스(BG)로 600만 명이 청약했다. 1992년까지 보수당 정부는 거의 대부분의 국영기업과 시설을 매각했다 ([표1] 참조). 유일하게 남은 영국석탄공사(BCC), 영국철도(BR), 우체국 가운데 석탄과 영국철도는 메이저 정부에서 민영화되었다.

민영화로 정부는 수많은 잠재적인 혜택을 얻었다.

- 정부는 공공지출과 세금 감면을 위해 사용 가능한 상당한 규모의 재원 마련

- 공공시설에 민간 투자 촉진

- 일반인 주주의 수가 크게 증가하고 (비록 대다수 주주가 자신의 주식을 팔아 지금은 기관 투자자의 손에 있기는 하지만) 민간 부문과 시장에도 연결

- 노조의 영향력 감소, 특히 독점 기업에서 두드러짐

- 수질문제에서부터 철도 운영에 이르기까지 광범위한 공공문제로부터 정부의 책임 경감(탈정치화 과정의 일부)

민영화로 인한 가장 큰 변화는 경제 거버넌스와 공공재 공급방식의 변화였다. 민영화는 원칙적으로 경제에 정부의 참여를 없애는 과정의 일부이며, 상수도• 가스•전력과 같은 공공서비스 제공에 가장 효과적인 도구가 시장이라고 정부는 주장한다. 일부 기업에서 정부는 적어도 일정 기간 동안 황금주를 보유하고 있었다. 이는 정부가 원한다면 상당한 영향력을 가질 수 있다는 뜻이다.

그러나 보다 중요한 것은 민영화 과정 그 자체만으로 경쟁이 유발되지 않는다는 것이다. 민영화된 기업은 주주에게 배당금을 지불하지만 적어도 민영화 초기에 이들은 독점기업에서 민영화되었다. 그래서 정부는 두 가지 전략을 세웠다.

• 첫째는 규제를 통한 전략이다, 정부는 수질 규제를 위해 OFWAT를, 정보통신 규제를 위해 OFTEL을, 전력 규제를 위해 OFGEN등 감독기관을 설립했다.
• 규제담당관은 기본적으로 RPI-x 수식(상수도의 경우 실제 사용하는 RPO+K수식을 사용하여 효율성 배당 및 필요한 경우 추가 예산 투자를 고려한다(Saal and Parker 2001))을 사용하여 가격을 결정하며 민간기업은 인플레이션(RPI) 수준을 결정하고 예상 원가절감액을 차감한 후 요금을 부과한다. 따라서 물가가 5% 인상되고 규제담당관이 효율성 3% 증가로 예상할 경우 5-3=2, 즉 규제감독관이 적용할 수 있는 가격 인상률은 2%이다.
• 문제는 케이(J, Kay) 교수가 지적하듯이, x값을 결정하는 과정은 규제감독관과 민간기업의 협의 가운데 하나이며 본래 x값은 협상을 통해 정해졌다. 그렇다면 기업, 특히 정보통신 기업은 예상보다 높은 생산성을 달성함으로써 실질적으로 상당한 이득을 올릴 수도 있었을 것이다.
• 그러나 상수도의 경우 민영화 이후 규제가 너무 느슨해져 결과적으로 효율성으로 인한 이득은 크게 얻지 못했다고 잘(Saal) 교수와 파커(Parker) 교수는 설명한다.

이 때문에 민영화에 공공 부문에서 민간부문으로의 이동에서 경쟁 유발이라는 두 번째 조치가 도입된다. 정부는 이전 독점기업에 경쟁체제를 도입하려 했다. 가스•전력•수도와 같은 시설의 경우 국영기업을 여러 기업으로 나누어 소비자들이 공급업체를 선택하도록 하는 것을 말한다. 물론 전력과 가스의 경우는 가능하지만 상수도의 경우는 그렇지 못하다. 현재 가스와 전력공급업체간에 가격 경쟁은 어느 정도 존재한다. 다른 업체를 선택하면 비용이 들지만 점점 더 많은 소비자가 공급업체를 바꾸고 있다. 현재 영국 내 전력•가스 공급업체는 20여 개가 있는데 전체 소비자의 1/3에서 절반 정도가 공급업체를 바꾼 것으로 추정된다. 이 점이 가격하락을 유도했다고 보여진다.

민영화의 문제점

민영화가 경쟁 촉진, 효율성 증대, 가격 하락을 가져온다는 것은 의심할 여지가 없다. 그렇다고 해서 민영화의 과정에 문제가 없다는 것은 아니다. 핵심은 대다수 민영화된 기업이 공공 시설이며 따라서 서비스 제공에 문제가 발생하면 곧바로 정치 문제화된다. 서비스 제공에서 발생한 문제로 정부는 지속적으로 문제 해결에 깊이 관여해 왔기 때문에 민영화의 목표 중 하나는 정부가 기업과 서비스 제공에 따르는 문제에서 벗어나는 것이었다. 가장 비근한 예가 영국철도(BR)이다. 설립 이후 오랜 동안 국유기업이어서 투자도 조직축소도 없었다. 상황은 더욱 악화됐고 철도 문제는 점차 정치쟁점화 되어갔다. 민영화로 인해 가격은 상승하고 서비스 질은 저하된다고 비춰졌는지 일부 노선의 철도 승객은 요금을 내지 않는 방법으로 정치적 시위를 하기도 하고, 공적 자금은 지속적으로 증가했다.

영국철도(BG)가 안고 있는 문제는 복합적이다. 전체 과정의 이면을 볼 때 수년간 투자가 없었다는 말은 요금 인상과 공적 자금 없이 철도 인프라를 개선한다는 것은 불가능하다는 뜻이다. 더욱이 민영화의 과정은 무척 복합적이다. 민영화 초기단계에서 경쟁을 촉진시키기 위해서 규제기관 2개를 신설하고 노선 담당업체인 레일트랙(Railtrack)과 철도와 서비스를 제공하는 철도운영회사(TOCs)로 분리했다. TOC는 특정 노선에 서비스를 제공할 프랜차이즈를 모집할 수 있었고 레일트랙의 부채에 대한 정부 보증뿐만 아니라 운영자에 대한 이윤도 보장했다. 서비스 체계가 분산되어 열차시간표와 가격구조가 단일했던 이전만도 못하게 됐지만 그럼에도 불구하고 공적 자금은 계속 투입됐고, 원가절감과 맞물려 서비스 수준은 낮아졌다.

• 문제가 더 심각해진 이유는 레일트랙이 직접적인 운영 책임을 지는 것이 아니라 수많은 계약업체가 이를 담당하고 있었다. 연이어 대규모 열차 사건이 터진 후에 노선관리가 효과적으로 이루어지지 않았다는 사실이 명백하게 밝혀지고 새로운 전략적 감독기관을 만든 노동당 정부는 레일트랙을 다시 국유화했다(Martin 2002).
• 그럼에도 불구하고 서비스에 대한 불만은 계속되었고 요금 인상률은 인플레이션 보다 훨씬 높게 유지됐다.

영국철도(BR)은 아마 최악의 민영화 사례일 것이다. 그러나 케이 교수는 민영화된 기업 전체를 보아도 민간 부문보다 특별히 잘하지 못하고 있다고 지적했다(Kay 2002). 영국통신, 영국항공, 영국철강(현 코러스)과 같은 업체는 다른 민간 기업에 비해 성과가 낮으며 일부는 적자를 기록하고 있다. 케이 교수는 또한 주주인 고객은 민영화된 기업이 나아졌다고 보지만 그렇게 좋아졌다고는 보지 않으며 장기적 관점에서 소유 주식을 늘려나간 경우는 거의 없다고 지적한다.

민영화의 최근 현황

역사적으로 노동당은 국유화를 지지해 왔음에도 불구하고 [신보수당 정부]는 정강을 포기하고 민영화를 지지했다. 노동당은 항공교통관제를 황금주만 남기고 부분적으로 민영화했으며 영국국가보건서비스(NHS)의 공급업체인 NHS로직스도 민영화했다. 보다 흥미로운 점은, 정부의 주요 정책에 공공-민간 파트너십을 도입하여 민간 파이낸싱을 통해 공공부문 자금을 조달한다는 것이다([표1]참조)

[표1] 영국 내 주요 민영화 기업

Company Date of Privatisation

British Petroleum 1979

British Aerospace 1981

Cable and Wireless 1981

National Freight Corporation 1982

Britoil 1982

Amersham International 1982

Association of British Ports 1983

British Telecom 1983

Cable and Wireless 1983

Enterprise Oil 1984

Jaguar 1984

British Gas 1986

Rolls Royce 1987

British Airways 1987

British Airports Authority 1987

British Steel 1988

British Petroleum (second tranche) 1987

PowerGen 1988

National Power 1995

British Coal 1996

British Nuclear Power 1996

British Rail 1996

새 병원과 학교 대다수가 민간 자본을 사용하여 건설된다. 민간 부문은 학교를 소유하고 학교는 민간 부문으로부터 공적 권한을 임차한다.

여기서 가장 모범 사례로 꼽히는 사례는 아마도 런던 지하철 현대화를 위해 공공-민간 파트너십을 사용한 것일 것이다. 메트로넷은 주식을 받고 향후 30년간 지하철의 2/3를 업그레이드하고 유지관리하는 계약을 체결했다. 그러나 계약 당사자는 20억 파운드의 빚은 지고 도산했다. 따라서 정부는 공적자금을 투입하고 지하철에 대한 책임을 떠안게 되었다. 모순점은 이런 과정을 통해 실질적으로 정부는 기업을 다시 국유화하고 있다는 점인데, 미국 서브프라임 시장에 빌려준 대출금으로 실질적으로 도산한 모기지 업체, 노던록 은행의 국유화가 바로 그것이다.

민영화가 성공한 듯 보이지만 많은 질문을 던지고 있고, 민영화의 주창자가 말했던 것만큼의 성공은 아닌 듯 하다. 정부통제를 하나의 툴로 사용했던 것처럼, 정부가 경제의 핵심이라고 할 수 있는 민영화를 어느 정도의 통제와 국유화 없이 진행하는 것은 힘든 일이다.

참고문헌

Kay, J. (2002) ‘Twenty Years of Privatisation’, Prospect, 1 June 2002.

Martin B. (2002) ‘British Rail Privatisation: What went wrong?’,

Parker, D. and Saal, D. (2001) ‘The Impact of Privatisation and Regulation on the Water and Sewerage Industry in England and Wales’, Aston Business School Research Paper, 103.

Thatcher M. (1993) The Downing Street Years, London: Harper Collins.