- 일반회계와 특별회계로 구성된 세입세출예산과 별도로 운영되는 기금제도는 1961년 우리나라에 처음 도입되었다. 기금제도를 도입할 당시에는 그 개수가 3개에 불과하였으나 이후 대폭 증가하여 1993년에는 114개에 이르렀다.
- 자금의 편성/승인/집행/보고의 네 단계로 구성된 예산과정에서, 기금제도는 주무부처의 장에게 상당한 재량권을 인정하였기 때문에 각 부처는 기금을 통한 재정권 확보에 혈안이되었다고 하여도 과언이 아니었다. 기금제도는 시대별로 많은 변화를 겪었지만, 주무부처가 기획예산처, 대통령 그리고 국회의 통제를 회피할 수 있는 가장 효과적인수단이었다.
- 기금의 무분별한 확장에 많은 재정관련 전문가들은 가혹한 비판을 가하였다. 국가재정에 실질적으로 포함되는 기금이 기획예산처의 총괄적 예산조정과 국회의 심의를 거치지 않는다는 것은 그 어떤 논리로도 변명될 수 없었기 때문이다.
- 본 연구에서 특히 유의할 점은 용어의 번역에 있다.
(1) 그 법률적 정의에서 알 수있는 바와 같이 일반회계와 특별회계에서 사용되고 있는 ‘회계’란 용어의 의미는 일정한 자금 또는 금전의 묶음단위로서 펀드를 표현한다.
(2) 일반적인 ‘회계’의 의미는 ‘거래의 인식, 분류, 기록, 보고하는 일체의 과정’에 있기 때문에, 일반회계와 특별회계에서 사용된 ‘회계’란 용어는 일반적인 회계의 의미와 사실상 다르다고 할 수 있다.
일본에서도 일반회계, 특별회계라는 용어가 사용되고 있는데, 우리나라가 일본의 예산 및 재정제도를 모방하면서 이러한 용어도 그대로 도입하였던 것이다. 본연구는 미국제도를 소개하는 것에서 출발하기 때문에 미국의 ‘fund’를 회계 또는 기금으로 번역하지 않고 그대로 펀드라는 용어로 사용하고자 한다. - (미국) 연방예산은 연방펀드와 신탁펀드로 구성되고, 연방펀드는 다시 일반펀드, 특별펀드, 회전형 펀드로 구분된다.
(1) 일반펀드는 우리나라의 일반회계와 마찬가지로 가장 규모가 크며 특별히 그 용도가 지정되지 않은 일반적인 수입으로 조성된다.
(2) 특별펀드는 우리나라의 특별회계와 마찬가지인데, 용도지정된(earmarked) 조세수입으로 특정한 용도에 사용되는 펀드이다.
(3) 공기업펀드는 우리나라의 기업특별회계에해당한다고 할 수 있으며 정부의 기업형 활동에 사용된다.
(4) 정부내부거래펀드는 정부기관 상호간의 영업적 거래를 계리하는 것으로서 연방청사펀드(Federal BuildingFund) 등이 해당된다. - 연방펀드와 대치되는 신탁펀드에서도, 영업활동의 성격을 띠느냐 여부에 따라 회전형 신탁펀드와 비회전형 신탁펀드로 구분된다.
(1) 비영업적 활동이라는 측면에서 비회전형 신탁펀드는 특별펀드와 유사하다. 다시 말해 특별펀드의 재원이 용도지정된 조세, 또는 목적세인 것처럼 비회전형 신탁펀드도 법률에 의해 조세, 부담금등이 용도지정되어 그 재원이 조성된다.
(2) 그러면 특별펀드와 비회전형 신탁펀드의차이는 무엇인가? 펀드를 설치하는 법률에서 당해 펀드를 특별펀드로 명시하면 연방펀드로 분류되고, 그렇지 않고 신탁펀드로 명시하면 신탁펀드가 되는 것이다. - 비회전형 신탁펀드의 75% 이상은 사회보장(50.9%)과 의료보호(27.5%)를 포함한 사회보장제도와 관련이 있다. 그리고 회전형 신탁펀드의 지출은 건강보험기능(86.8%)에 집중되어 있는데, 이는 연방피용인 건강급여(Employees andRetired Employees Health Benefits Fund)에서 거의 모두 나타나고 있다.
- 연방정부에서 사용되는 ‘신탁’의 의미는 민간부문에서 일반적으로 사용되는 신탁의 의미와 상당히 다르다.
민간부문에서 ‘신탁’이란 개인이 자신의 재산으로 일정한 신탁자금을 조성한 후 정관 등을 통해 특별히 명기된 개인들에게 수혜를 주는 것이다.신탁자는 피신탁자를 지정하고, 피신탁자는 신탁약정에 따라 신탁재산을 운용하는 수탁책임을 부담하는 것이다. ...
그러나 민간의 신탁자금과 달리,
(1) 연방정부는 신탁수혜자에 대한 수탁책임을 부담하지 않는다. 왜냐하면 기존의 법률을 변경함으로써 신탁펀드의 수입과 지출을 인상, 인하 또는 당해 수입의 사용목적을 변경할 수 있기 때문이다. → 즉 행정부가 아닌 의회 법률 자체가 수탁 책임자다.
(2) 더욱이 연방정부는 신탁펀드의 재원인 수입을 결정하는 신탁자임과 동시에, 조성된 펀드를 직접 보관 및 통제하는 피신탁자가 되기도 한다. 연방펀드로 분류되는 특별펀드와 비회전형 신탁펀드 사이에 아무런 차이가 없는 것처럼, 기업형 활동을 지원하기 위한 공기업펀드와 회전형 신탁펀드 사이에도 ‘신탁’이란 명칭 외에는 별반 차이가 없다. 영업형 활동에서 나타나는 수입은 당해 영업활동에 지정되어 사용되기 때문에 이들도 일종의 용도지정이라 할 수 있다.
(3) 결국 특별펀드, 공기업펀드, 비회전형 신탁펀드, 회전형 신탁펀드들은 모두 법률에 따라 특정 목적과 사업을 수행하기 위해 정부가 용도지정한 금전의 수입과 지출을 계리하는 펀드들이다.
Ⅳ. 미국의 예산과정과 펀드
- 첫째, 미국 연방정부 예산편성은 모든 펀드들을 총괄적으로 취합한 형태의 통합예산을 기준으로 하고 있다. 미국 연방정부는 1967년 ‘예산개념의 대통령위원회 보고(Report of the President's Commission on Budget Concepts)’에서 통합예산(unified budget)의 개념이 제시된 이후로 예산분석과 보고의 기초로서 ‘통합 또는포괄예산개념(the unified or consolidated budget concept)’을 사용하여 왔다.
예산내(on-budget)란 그 용어에서 지칭하는 바와 같이 예산에 포함되는 거래를 지칭한다. 예산외(off-budget)는 비록 이들이 정부거래에 포함되기는 하지만 재정의 합리적 운용이라는 측면에서 예산에서 제외될 필요가 있는 거래들을 의미한다. 예산서류에서 대부분 요약표들은 연방세출과 세입을 포괄적으로 보여주는 통합예산총액을 표시하고 있다. - 그런데 사회보장펀드를 ‘예산외’로 간주하는 주된 이유는, 사회보장은 독립된 실체로서의 재무상태에 대한 정책적 관심이 높으며 또 사회보장펀드의 잉여수입을 정부의 다른 지출로 대체 사용하면 사회보장제도가 훼손될 것이라는 우려가 있기 때문이다. 그리고 사회보장펀드의 세입인 사회보장세가 많이 징수되면 예산적자 규모가 왜곡될 수 있다는 지적 때문에 ‘예산외’로 간주되었다. 반면 우편서비스펀드(공기업펀드)는 일반 국민과의 영업거래에서 그 재원이 조성되고 그 규모가 상당하기때문에 ‘예산외’로 간주되는 것이다.
- 통합예산은 펀드의 유형, ‘예산내’ 또는 ‘예산외’와 관계없이 연방정부의 활동 전체를 포괄적으로 표현하는 개념이다. 연방정부 활동에 대한 통합예산 총액을 계산하기 위해서는 ‘예산내’와 ‘예산외’의 총액을 모두 합해야 한다. 그런데 미국 연방정부에서는 ‘예산내’, ‘예산외’ 이외에 ‘비예산’(non-budget)이란 항목도 존재한다. 이는 정부가 부담하는 비용을 의미하지 않기 때문에 예산에 포함되지 않는 정부의거래를 지칭한다. 연방정부와 관련되지만 그 성격상 ‘비예산적’(non-budgetary)인 활동들은 예산에 포함되지 않아야 할 것이다.
- 대통령 예산안에서는 연방정부의 모든 활동들을 ‘예산내’, ‘예산외’, ‘비예산’으로 구분하고 ‘예산내’와 ‘예산외’를 합쳐 통합예산이라 한다. 대통령 예산안에는 일반펀드, 특별펀드, 공기업펀드, 정부내부거래펀드 및 신탁펀드 일체가 포함되기 때문에 각종 펀드들이 모두 동일한 예산편성 절차에 따라 의회에 제출된다. 그리고 대통령 예산안에서는 각종 예산계정(budget accounts) 또는 예산항목(appropriations)들이 펀드 유형과는 상관없이 총괄적으로 일률 제시되고 있다.
- 둘째, 편성된 예산안의 승인과정에서는 펀드의 유형과 무관하게 심의절차가 진행된다. 연방의회의 예산심의 과정에서 각종 펀드가 의회에서 통제되는 방법은 예산항목의 유형에 좌우될 뿐이다. 현재 미국 연방의회의 예산승인 과정에서 가장 중요한 통제절차는 1990년의 ‘예산통제법(Budget Enforcement Act)’에 규정되어 있다.이에 의하면 예산항목들은 재량적(discretionary) 유형과 의무적(mandatory) 유형의 두 가지로 구분된다.
재량형으로 분류되는 지출은 매년 지출한도금액(appropriations limits 또는 caps)의 적용을 받는다. 반면 의무형 지출은 그 재원이 용도지정 펀드건 아니면 일반펀드건 상관없이 반드시 자기부담 규칙(pay-as-you-go, PAYGO)의 적용을 받는다. 이는 의무형 지출을 증가시키거나 이와 관련된 수입을 감소시키는 새로운 법률이 입법되어, 의무형 지출총액에 대한 총영향은 반드시 적자 중립이어야 함을 요구한다{의무형 지출 총액은 적자 여부에 영향을 받지 않는다} . 다만 두 개의 사회보장 신탁펀드는 의무형 지출임에도 불구하고 이의 예외적용을 받는다.
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