(월간)지방의 국제화: 외국의 사례를 통해본 정부회계제도의 도입방안

자료: http://webzine.klafir.or.kr/read.htm?middle_title_no=154

지은이: 김형구 (경문대학 교수)

※ 자료를 인터넷에 공개해주신 김형구 교수와 월간 《지방의 국제화》에 감사 드린다. 자료 발생 시기가 표기돼있지 않으나 본문 내용으로 보아 2005년 이전인 것 같다. 본 게시물이 원작자나 발행인에게 피해 소지가 있음을 전자우편(우측상단에 표기)이나 덧글(하단 "Post a comment")로 알려주시면 즉시 삭제할 것임을 밝힌다.

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정부회계는 경제주체의 하나로서 국가의 재정수입과 지출 및 각종 자산과 부채에 대한 거래를 기록, 정리하여 다양한 이해관계자들에게 제공함으로써 합리적인 의사결정을 하는 데 유용한 회계정보를 제공해야 한다. 그러나 우리나라의 현행 정부회계제도는 예산의 편성과 집행상의 법규 준수에 중점을 두는 반면 결산 결과의 활용을 매우 소홀히 다루고 있어서 재정운용의 효율성에서 한계에 다다르고 있다.

특히, 외환위기를 거치면서 중앙정부나 지방자치단체 모두에게 예산 집행과 결산에 있어 공공성, 투명성과 효율성을 제고해야 할 필요성이 대두됨에 따라 정부는 국제적 환경변화에 따라 시대에 걸맞는 새로운 회계질서를 정립하고 회계정보의 투명성과 효율성을 제고하기 위해 현재 현금주의에 의한 단식부기제도를 발생주의에 의한 복식부기제도로의 전환을 시도하고 있다. 이를 위해 경기 부천시와 서울 강남구의 시범운용에 이어 2003년도에는 대전, 대전 서구, 전북, 전주, 무주, 순창, 정읍 등 9개 자치단체를 시범기관으로 확대 운용하고 있다. 또한, 2004년 12월까지 시범운용기관을 통해 회계기준 및 전산프로그램의 표준화 사업을 실시하고, 지방재정법 등 관련 법규에 근거규정을 마련하여 2005년부터 본격적인 확산보급을 위한 기반 및 분위기 조성을 계획하고 있다.

따라서 미국·뉴질랜드·영국의 복식부기제제도 도입에 따른 사례를 살펴봄으로써 우리나라 정부회계제도가 발생주의에 의한 복식부기제도 도입이 바람직하게 추진되도록 그 방향을 제시하고자 한다.

선진 외국의 정부회계 제도 사례

미국: GASB가 정부 회계 기준 제시

미국의 정부회계기준은 자치단체재무관리자협회(Municipal Finance Officers Association : MFOA)의 주관으로 지방자치단체전국위원(National Committee on Municipal Accounting : NCMA)가 지방자치단체회계의 원칙과 기준을 설정하기 위해 1934년에 설립되면서 체계적인 접근이 이루어졌으며, 미국공인회계사회(American Institute of Certified Public Accountants : AICPA)가 정부기관 감사시에 적용할 것을 공식적으로 인정하였다. 그 후, NCMA는 정부회계전국위원회(National Committee on Governmental Accounting : NCGA)로 개칭되었다. NCGA는 1951년 그 동안의 간행물을 종합 개정한 ‘지방자치단체 회계 및 감사(Municipal Accounting and Auditing)’라는 책자를 출간하여 당시 정부회계의 지침서로 널리 사용되었다. 이 간행물은 NCGA가 발표한 ‘정부회계, 회계감사와 재무보고(Governmental Accounting, Auditing, and Financial Reporting : GAAFR)’로 대체되었다. 보통 청서(Blue Book)라고 부리는 GAAFR은 1974년 미국공인회계사회가 산업별 감사지침 중 하나인 ‘주와 지방정부의 회계감사(Audits of State and Local Governmental Units : ASLGU)’가 발표될 때까지 가장 권위 있는 정부회계 원칙이었다.

NCGA는 GAAFR과 AICPA의 ASLGU의 차이를 조정 정리하여 1979년에 정부회계 전국평의회 보고서 제1호(NCGA Statement 1)인 ‘정부회계 및 재무보고원칙(Governmental Accounting and Financial Reporting Principles)’을 공표하였다. 이에 따라 AICPA도 1980년에 참고의견서 80-2(Statement 80-2)를 발표하여 주 및 지방정부 감사의 추가적인 지침으로 NCGA 보고서 제1호를 적극 수용할 의사를 천명하였다. NCGA는 1974년부터 1984년의 존속기간 동안 7개의 보고서, 11개의 해석서 및 1개의 개념보고서를 출간하였다.

재무회계재단(Financial Accounting Foundation : FAF)은 1984년 5월에 정부회계기준위원회(Governmental Accounting Standard Board : GASB)를 구성하였으며, GASB는 NCGA가 수행하여 온 정부회계기준의 재정에 관한 권한 승계를 하도록 하였다. GASB는 1984년에 GASB보고서 제1호를 공표하여 NCGA의 각종 발표문과 보고지침, 그리고 AICPA의 산업별 감사지침이 GASB의 발표문에 의해 변경, 수정, 보충, 폐지, 대체될 때까지 유효하다고 발표하였다. GASB는 1985년에 ‘정부회계 및 재무보고 기준(Codification of Governmental Accounting and Financial Reporting)’을 공표하여 이들 다양한 원천들로부터 나온 모든 유효한 회계와 보고기준을 통합하였다. 이러한 GASB기준은 지속적으로 공표되는 보고서를 위해 격년마다 수정되고 있다.(윤성식·권수영, 2000)

뉴질랜드: 완전 발생주의 채택

뉴질랜드는 20년간 지속된 만성적인 재정적자로 인해 1980년대 들어 심각한 경제불황이 발생하였다. 이러한 경제 위기 속에서 지출이 제대로 통제되지 못함에 따라 현금기준 단식부기 재정회계 방식에 대한 불만이 관료사회에 광범위하게 야기되었으며, 감사원에서도 정부의 원가책임과 자원사용에 대한 책임을 보장하기 위하여 발생주의 회계 채택을 주장하게 되었다. 1982년 공공부문의 회계기준 개발을 위한 공공부문연구회(Public Sector Study Group)가 발족되어 회계기준의 방향을 설정하는 개념적 틀을 개발하였다.

공공부문연구회는 공인회계사 내부에 공공부문회계위원회(Public Sector Accounting Committee)를 설치하였고 중앙 및 지방정부, 감사원, 재무성에서도 참여하여 광범위한 정부회계 개선적업이 진행되어졌다. 의회는 1982년 공공지출위원회(Public Expenditure Committee) 안에 회계제도 개혁에 관한 소위원회를 구성하였고, 1984년에 동소위원회는 보고서를 제출하였는데 이 보고서는 회계보고의 초점을 종전의 ‘얼마를 지출’에서 ‘무엇을 성취’로 전환할 것을 제시하였고, 총원가와 수익을 반영하여 가격이 결정되는 분야에서는 발생주의 회계를 채택할 것을 주장하였다.

1989년에는 재정법(Public Finance Act)이 제정되어 발생주의에 근거한 회계제도의 개혁을 법률적으로 뒷받침하게 되었고, 이렇게 법률에 근거를 마련한 후 지속적 실무 작업을 거쳐 추진되어 1991년 예산부터 발생주의에 근거한 회계제도를 실제 적용하기 시작하였다.

회계기준 수립정비는 재무성에 구성된 사업조정위원회(Project Steering Committe)에 의해 주도되었는데 실제로는 뉴질랜드 회계사회(Institute of Charterted Accountants of New Zealand)에 참여하는 민간 회계사들이 이에 대폭 기여하였다. 또한 동 사업의 위험관리를 위해서 재무성내 재정관리 검증기능(Financial Management Assurance Function)을 통해 사업에 관한 내부 감사기능과 컨설팅 기능을 수행하고 있다.

영국: 2000년부터 자원예산제도 시행 중

1981년 이후 영국의 대처정부는 재정운영개혁안(Financial Management Initiative)을 마련하였고, 그 이후 노동당 토니 블레어 정부도 재정안정원칙(Code for Fiscal Stability)을 수립하였다. 정부는 이러한 재정원칙들이 제대로 준수되는지 확인하고 재정이 거시경제에 주는 영향의 정확한 파악을 할 필요성이 컸으나 종전의 회계제도로는 이러한 기능을 수행할 수 없었고, 따라서 새로운 회계제도가 요구되었다.

이에 따라 발생주의에 따른 복식부기제도의 도입이 결정되었는데 1993년 11월에 예산안에서 재무장관은 향후 5년 이내에 자원회계제도(Resource Accounting)를 도입할 것을 최초로 공식화하였다.

1994년 정책협의서에서는 구체적인 계획을 ‘의회와 국민의 의견을 수렴하기 위한 Green Pater(Better Accounting for the tax payer’s money : Resource Accounting and budgeting in Government)’에 수록하였고, 1995년 1월까지 자문기간을 거쳐 의회의 최종승인을 얻은 후 동년 7월에 정책백서(White Paper)로 이의 내용을 발표하였다. 이에 따라 1998년까지 발생주의와 복식부기에 따른 자원회계제도를 도입했고 2000년부터 자원예산제도를 시행중에 있다.

외국 정부회계의 시사점

앞에서 살펴 본 바와 같이 선진국들은 각국이 처한 행정환경에서 재정안정화를 기하고 재정지출의 효율성을 제고하기 위해서는 재정개혁을 위시한 급격한 정부부문의 개혁을 추진하지 않으면 안 되었다. 이러한 정부개혁의 주된 방향은 기업가형 정부 패러다임의 등장과 시장지향적 행정개념의 도입이다. 그리고 이러한 개혁을 위해서 필수적으로 뒤따라야 하는 것이 회계제도의 개혁이고, 회계제도 개혁의 핵심은 전통적인 예산회계제도 하에서 이루어진 현금주의에 의한 단식부기제도에 의해서 정부의 재정을 기록 보고하던 정부회계제도를 기업회계와 같은 발생주의에 의한 복식부기제도로의 변경이다.

그러나 아직 전 세계적으로 완전발생주의를 채택하고 있는 나라는 뉴질랜드밖에 없다. 뉴질랜드는 정부회계에 일반적으로 인정된 회계원칙(GAAP)을 그대로 적용하고 있다. 영국이 1998년부터 중앙정부 각 부처에 일반적으로 인정된 회계원칙에 발생주의 방식을 도입하는 등 호주, 미국, 캐나다 등 OECD 가입국을 중심으로 정부회계에 발생주의를 도입하고 있는 국가가 급증하고 있는 추세이다. 아직 많은 국가가 완전한 발생주의보다는 수정발생주의의 형태로 정부회계제도를 운영하고 있는데 그 도입의 정도는 비영리조직회계의 일부로서 정부회계를 발전시킨 미국과 재정개혁의 일환으로 회계운영시스템을 근본적으로 바꾼 뉴질랜드, 그리고 회계시스템의 개선을 계획하고 있는 영국의 사례와 같이 국가별로 차이가 난다.

선진 각국의 회계제도 개혁 노력은 회계환경의 변화를 깊이 인식하고 회계를 통해 정부가 재무보고를 해야 하는 근본 목적에 대한 진지한 탐구에 기초하여 이루어지고 있다. 그러한 변화가 발생주의에 의한 복식부기제도의 도입을 초래하였고, 이의 정착을 위한 계속적인 기법의 탐구로 나타나게 되었지만 보다 중요한 것은 이러한 결과물이 아니고 변화된 회계환경에 적합한 정부회계제도의 바람직한 모델을 제시하려고 하는 그들의 노력이다.

현대의 정부회계는 법규 및 예산의 준수여부를 확인하는 전통적인 수탁관리 책임에서 벗어나 자원의 효율적 사용과 관리적 업적평가 등의 정보를 제공하여 정보이용자들의 의사결정의 유용성에 부합하는 공공회계책임을 달성하고자 한다. 이러한 회계정보시스템에 기초한 예산회계시스템은 예산편성시에 사업원가추정이나 성과평가시의 사업비용계산과 정책분석시의 원가추정 등의 검증가능한 객관적인 자료를 제시해 줄 수 있다.

앞에서 살펴본 바와 같이 선진국의 회계제도 개혁과정은 이러한 변화된 정부회계환경을 수용하여 결과중심적인 고객지향의 정부를 구현하고 자율과 책임의 전제하에 분권화와 이에 따른 성과책임을 강조하고, 유인동기와의 조화를 모색하고, 정책과 예산을 연계시키려는 등의 대안을 모색하는 연속적인 과정의 일부이다. 그러나 우리나라의 경우 이러한 신공공관리의 패러다임을 수행하고 이에 대한 원론적 논의는 계속되고 있지만 실제 이의 구체적 실행의 기본적인 바탕자료가 되는 정부회계제도는 일제세대에 형성된 현금주의에 의한 단식부기제도를 큰 변형없이 답습하고 있는 실정이다. 따라서 보다 실천적이며 구체적인 대안을 모색하기 위해서는 정부회계환경과 정보이용자의 의사결정의 유용성에 기초하여 기본회계원칙을 도출하고 이에 대한 적절한 재무보고가 이루어져야 한다.

우리나라 정부회계제도의 복식부기제도 도입방안

발생주의 복식부기제도가 정착하기 위한 선행조건

발생주의에 의한 복식부기제도를 도입함에 있어 그 성공의 열쇠는 일선 공무원들의 적응성일 것이다. 따라서 회계규정(안)의 작성에 있어서도 이러한 중요성을 감안하여 일선 공무원을 대상으로 하는 현장조사 및 여러 차례의 면접조사를 통해 실무적인 관점에서 접근하여야 한다.

그렇다고 회계규정(안)으로 모든 제도 운용에 관한 사항을 담보하기는 어려울 것이다. 따라서 국가 전문교육기관에서의 교육, 외부 전문기관 위탁교육, 해외연수, 벤치마킹 등과 같이 체계적이고 효율적으로 일선 공무원들에게 교육의 기회를 제공하는 것이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.

복식부기제도의 도입 및 확산방안

선진국들은 복식부기제도의 도입, 확산사례가 국내에 복식부기제도를 도입함에 있어서 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 또한 미국, 뉴질랜드, 영국의 도입사례에서 보는 바와 같이 발생주의에 의한 복식부기제도의 도입은 회계저리의 투명성 확보와 성과측정을 위한 기본 재무적 정보의 제공이라는 목적을 달성하는 것이 얼마나 중요한 것인가를 알 수 있다.

각 선진국들은 회계기준을 제정하기 위해 별도의 회계기준제정기구를 둠으로써 발생주의 복식부기제도의 도입과 확산을 위해 꾸준히 노력한 것을 알 수 있다. 그러므로 우리나라의 경우도 회계기준제정기구를 정립할 필요성이 있으며, 이는 향후 회계기준을 개정 또는 개선하는 데 따른 역할이 분명히 있기 때문에 매우 중요한 것으로 관계부처의 신중한 검토가 요망된다.

또한 각 선진국들의 노력은 보다 합리적인 회계정보의 생산을 통한 투명하고 예측가능한 상황하에서 예산집행의 효율성을 제고하기 위한 것으로 보인다. 우리도 여기서 얻을 수 있는 교훈은 이를 위해서는 일선 담당공무원들의 적응성과 전문성을 높이는 것이 현실적으로 가장 중요한 문제라고 할 수 있다.

글을 마치며

앞에서 살펴 본 바와 같이 다른 선진국들은 복식부기제도의 도입, 확산사례가 국내에 복식부기제도를 도입함에 있어서 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 또한 미국, 뉴질랜드, 영국의 도입사례에서 보는 바와 같이 발생주의에 의한 복식부기제도의 도입은 회계저리의 투명성 확보와 성과측정을 위한 기본 재무적 정보의 제공이라는 목적을 달성하는 것이 얼마나 중요한 것인가를 알 수 있다. 또한 각 선진국들의 노력은 보다 합리적인 회계정보의 생산을 통해 투명하고 예측가능한 상황하에서 예산집행의 효율성을 제고하기 위한 것으로 보인다.

우리나라 정부회계제도가 발생주의에 의한 복식부기제도를 도입함에 있어 그 성공의 열쇠는 정책결정자의 합리적인 의사결정, 일선 공무원들의 의지와 적응성일 것이다. 특히 회계담당자인 일선공무원의 의지와 새로운 회계제도에 대한 적응성이 새로운 회계제도의 도입에 가장 중요하다고 할 수 있다.

따라서, 발생주의에 의한 복식부기제도 도입에 따른 접근방법은 정부회계규정 제정 시 일선 공무원을 대상으로 하는 현장조사 및 여러 차례의 면접조사를 통해 실무적인 관점에서 접근하여야 하며, 회계규정이 제정된 후 국가 전문교육기관에서의 교육, 외부 전문기관 위탁교육, 해외연수, 밴치마킹 등과 같이 체계적이고 효율적으로 일선 회계담당 공무원들에게 교육의 기회를 제공하는 것이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.

끝으로 정부회계제도의 전환은 초기에 혼선과 어려움이 있을 것이다. 그러나 이러한 문제는 경제 환경에 맞게 개선되어야 하며, 경제주체의 하나로서 정부가 국가 경제에 미치는 영향력은 매우 크기 때문에 보다 현실적이고 효율적인 정부회계기준을 제정하기 위해서는 정부회계기준위원회라는 별도의 조직을 구성하여 행정학적인 접근 방법보다는 회계적학인 접근방법을 통해 보다 많은 연구가 필요할 것이다.