재정지표로서의 국가채무와 정부부채 (2007년 8월, 재정논집, 한국재정학회)

재정지표로서의 국가채무와 정부부채 (2007년 8월, 재정논집/한국재정학회), 옥동석 저.

요약:

전통적으로 우리나라는 재정의 건전성을 판단하는 지표 중 하나로서 국가채무의 규모를 사용하고 있다. 우리나라 정부는 GDP대비 국가채무의 비율을 다른 선진국과 비교하며 우리나라의 재정건전성이 상대적으로 양호하다고 주장하고 있다. 본 연구는 우리나라의 국가채무 지표가 국제적으로 용인되는 통계개념이 아니기 때문에 이를 여타 국가와 비교하는 것은 적절하지 않다는 사실을 지적하고자 한다. 일반적으로 선진국들이 재정건전성을 판단하는데 사용하는 가장 일반적인 지표는 ‘일반정부 총금융부채(general government grossfinancial liabilities)’인데, 이는 우리나라의 국가채무와 완연히 다른 통계지표이다. 본 연구의 기본 목적은 우리나라 국가채무 지표가 국가 간의 비교가능성, 재정의 건전성 판단 등에서 한계가 있음을 지적하는 것이다. 또한 본 연구는 ‘일반정부 총금융부채’를 개략적으로 추정하면서 이를 체계적이고도 객관적으로 평가할 필요성을 강조한다.

핵심주제어: 국가채무, 정부부채, 재정건전성, 일반정부 총금융부채

※ 자료를 공개해 주신 한국재정학회와 저자 분께 감사한다.
※ 자료: 재정지표로서의 국가채무와 정부부채 (2007년 8월, 재정논집) ... 파일 이름에 한글이 있어서인지 인터넷 링크가 제대로 기억되지 않는다: 한국재정학회 홈페이지에서 찾을 수 있다.

※ 메모:

• '일반정부 총금융부채(general government gross financial liabilities)'가 재정건전성을 판단하는 중심지표로 등장한 것은 선진국에서도 1990년대 이후의 일이다. 예컨대 영국은 1980년대까지만 하더라도 ‘National Debt’라는 통계개념을 사용하였다. 이는 일반회계와 재정융자 특별회계의 국채 및 차입금 규모를 반영하고 있는데 우리나라의‘국가채무’ 지표와 상당히 유사하다.
• 그러나 1990년대 이후에는 일반정부 또는 공공부문 전체를 대상으로 하는 부채 또는 채무 개념을 기준으로 재정건전성을 판단하고 있다. 그리고 EU국가들은 1992년 마스트리히트 조약이 체결되면서 일반정부 전체의 채무(debt)를 기준으로 재정운용의 준칙을 설정하고 있다. OECD는 회원국의 주요 경제지표를 비교하고 있는데 재정건전성과 관련되는 지표로서 ‘일반정부 총금융부채’를 발간 공표하고 있다.
• UN이 발간한 1993 SNA(System of National Accounts) 지침에 의하면 국민경제는

(1) ‘가계부문’
(2) ‘비금융기업부문’
(3) ‘금융기업부문’
(4) ‘가계지원 비영리기관부문’
(5) ‘일반정부부문’의

5개 부문으로 구분된다. 부문 분류의 기본 단위는 제도단위(institutional unit)로서, 제도단위는 법인격을 갖는 개인과 기관으로 이해될 수 있다.

IMF는 SNA지침의 부문 분류에 입각하여 재정통계의 국제적 기준으로서 GFSM(A Manual on Government Finance Statistics)을 발간하고 있는데, 재정통계의 범위를 ‘일반정부부문’으로 규정하고 있다. GFSM은 일반정부의통제를 받는 기업들을 공기업으로 규정하고, ‘일반정부부문’과 ‘공기업부문’을 묶어 공공부문(public sector)으로 정의하고 있다. 여기서 일반정부의 통제란 적절한 경영자들을 지명하여 일반적인 기업정책을 결정할 수 있는능력을 말한다.

• 우리나라에서도 2007년 1월 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’이 제정, 공포되면서 공공부문에 포함되는 기관(공공기관)을 공기업과 준정부기관(일반정부부문에 포함되는 공공기관)으로 구분하는 논의가 본격 시작되었다.이 법률은 공공기관의 유형을 공기업과 준정부기관으로 구분하고 있는데,기획예산처는 공공기관을 ‘자체수입비중(=자체수입액/총수입액)’ 50%를기준으로 공기업과 준정부기관으로 구분하였다.
• SNA지침은 일반정부부문의 내용뿐만 아니라 자산/부채의 분류에 대한기준도 제시하고 있다. 현재 우리나라에서는 작성하고 있지 않지만 SNA지침은 국민경제 전체의 대차대조표 작성을 권고하고 있는데, 이를 위하여 자산과 부채의 분류에 대한 국제적인 통계 및 회계개념을 정의하고 있다.
• 미국은 국민계정에서 제도단위를 기준으로,
  
  (1) 경제를 기업(Business), 가계 및 기관(Households and Institutions), 일반정부로 구분하고 있다.
  (2) 일반정부는 연방정부와 주/지방정부로 구분되는데, 연방정부의 범위는 연방예산의 제도단위 분류를 따르고 있으며 주/지방정부의 범위는 통계청(Census Bureau)의 자료를 적절히 선택하여 설정하고 있다.
  (3) 미국은 일반정부 외에 정부기업(Government enterprises)이 있는데, 이들에 대한통계처리가 SNA지침과 서로 다르기 때문에 2007년 현재 SNA지침과 일치시키기 위한 연구가 진행 중이다.
• 우리나라는 일본과 함께 일반정부의 범위를 2007년 현재까지도 회계단위를기준으로 파악하고 있다. 만약 회계단위 기준의 일반정부 범위가 제도단위 기준의 일반정부 범위와 상당한 차이가 있다면 이들 통계를 그대로 신뢰하기는 어려울 것이다. 우리나라는 회계단위 기준의 범위와 제도단위 기준의 범위가 상당한 차이가 있는데, 일본 또한 마찬가지 문제점을 안고 있는 것으로 보인다.
• OECD 선진국과 동등한 비교를 위해서는 우리나라도 ‘일반정부 총금융부채’를 평가해야 한다. 이를 위해서는 일반회계, 특별회계, 기금뿐만 아니라 준정부기관의 총금융부채를 망라하여야 할 것이다. 우선 일반회계에서는 국채, 차입금, 국고채무부담행위 이외에 별도의 금융부채 항목이 존재하지 않을 것으로 생각된다.그러나 대부분의 특별회계와 기금에서는 대차대조표가 작성되는데, 여기서는 국채, 차입금, 국고채무부담행위 이외에 별도의 부채항목이 추가로 존재한다.
• 그런데 국제기준에서 비록 일반정부의 부채로 기록되지는 않지만 우리나라의 고유한 정책적 환경을 감안할 때 한국은행을 채무자로 하는 통화안정증권의 발행잔액은 국채발행액과 동일하게 간주될 필요가 있다. 형식적의미로 볼 때 중앙은행은 금융공기업으로 분류되기 때문에 이의 채무가 곧바로 일반정부의 채무가 되는 것은 아니다. 그러나 통화안정증권은 정부가 통화정책의 수행을 위하여 중앙은행에 부담시킨 채무이고, 또 OECD 선진국에서는 대부분 이와 같은 정책적 기능이 국채를 통해 수행되기 때문에 국제적 비교를 위한 ‘일반정부 총금융부채’에는 포함시킬 필요가 있다.
• 그리고 본 연구에서 깊이 있게 다루지는 않았지만 사회기반시설 민간투자사업에 대한 정부의 중장기적 재정부담금과 정부가 피용자들을 위해 운영하는 각종 연기금의 보험책임준비금은 일반정부 총금융부채에 포함시켜야 할것이다. 선진화된 재정 및 정부회계제도를 구축하고 있는 영국 등 선진국에서는 민간투자사업에 대한 중장기적 재정부담이 정부의 부채로 계리되고 있기 때문이다. 그리고 SNA지침과 GFSM에 의하면 {사회보장제도에 의해 정부가 미래에 지급해야 할 급여: unfunded liabilities??}는 부채로 인식하지 않지만, 정부피용자를 위한 연기금의 책임준비금은 부채로 인식하고 있기 때문이다. 이들에 대해서는 향후 보다 더 정교한 논의가 필요할 것이다.