[자료] 참여정부에서 한국 복지국가의 발전, 복지국가 또는 신자유주의 국가?

자료: 사회과학연구원 발표원고 (2009년 4월)
지은이: 김원섭 교수, 경상대학교 사회복지학과

※ 글을 공개해주신 지은이와 사회과학연구원에게 감사드린다. 아래에 기록하는 본문 스크랩은 참고와 보관 용도로 일부 메모와 생략을 포함하므로 참고하실 분은 위 자료 링크의 원문을 참조하시기 바란다.

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I. 서 론

참여정부와 국민의 정부가 ‘잃어버린 십년’을 회복하려는 구세력에 의해 대체되어 새로운 정권이 성립한 지 9개월이 지났다. 비록 짧은 세월이지만 그간의 이명박 정부는 지난 정권의 정책을 최대한 부정하는 경향을 보이고 있다. 이 글이 대상으로 하고 있는 복지국가 분야에서도 신정권은 지난 정권과는 확연히 구분되는 이념과 정책을 지향하고 있고 이는 대부분의 분야에서는 지난 십년간 구축해온 사회정책을 소극적 또는 적극적으로 재편하는 것을 그 내용으로 하고 있다.

서구에서 1990년 이후 활발히 진행되고 있는 소위 복지국가의 위기논쟁도 1980년대에 등장한 레이건 정부와 대처정부가 시도한 복지국가에 대한 공격적 재편에 대한 평가에서 출발하였다는 점에서(Pierson, 1994), 시장자유주의를 지향하는 정부가 복지국가를 공격하는 것이 새로운 것은 아니다.

새로운 것은 한국에서는 ‘좌파 신자유주의’ 라는 재기발랄한 조어에서 보듯이, 이러한 공격이 무엇을 대상으로 하는 지가 명확하지 않다는 것이다.

• 즉 한국은 과연 신자유주의가 재편대상으로 하는 복지국가가 존재하였는가?
• 존재하였다면 어떤 형태로 존재하였는가?

[이와 같은] 질문이 여전히 대답되지 않은 상태에서 복지제도를 재편하고자 하는 정치세력도 이를 지키려는 정치세력도 공격할 것과 지킬 것을 명확히 하지 못하는 상태이고, 이는 지키는 측보다는 공격하는 측에 보다 유리한 위치를 제공할 수 있다.

이러한 점에서 이 연구는 한국의 복지국가의 발전을 체계적으로 진단하여 지난 10년간의 성과 중 우리가 잃지 말아야 할 것과 버려야 할 것을 분명히 한다는 다소 정치적인 의미를 가지고 있다. 하지만 지금까지 대부분의 연구들이 복지국가를 주로 복지지출의 변화와 같은 사회정책의 산출(output)과 소득재분배지수와 같은 사회정책의 성과(outcome)의 지표로 분석하는 것과는 달리, 이글은 복지국가를 복지제도에 축소시키지 않고, 사회전체의 구성원리로 파악하여 이를 담을 틀로서 ‘복지국가성’을 한국 복지국가 발전의 분석에 적용하고자 한다. 이런 점에서 이글은 복지국가 이론 발전에 사회학이 어떤 기여를 할 수 있는가를 모색하는 이론적 작업의 성격을 지닌다고 할 수 있다.

한국에서 복지국가의 발전이 실질적으로 학문적, 정치적 쟁점으로 부각된 것은 1998년의 김대중 정부 이후라고 할 수 있다. 국민의 정부는 ‘생산적 복지’를 기조로 국민기초생활보장제도의 도입을 비롯한 확장적 복지개혁을 실시하였다. 이러한 방향은 참여정부에 의해 계속 이어졌다. 김대중 정부의 복지이념과 복지제도 발전에 대한 연구는 지금까지 상당부분 진행되었다(김연명, 2002). 하지만 참여정부의 사회정책에 대한 분석은 아직 시작단계에 있다고 할 수 있다. 이런 점에서[,]

• 이 연구의 주된 분석대상은 참여정부에서 복지국가의 발전이라고 할 수 있고,
• 따라서 주요 연구 질문은 ‘참여정부는 과연 복지국가를 지향하였는가? 참여정부의 복지국가의 성과와 한계는 무엇인가? 라고 할 수 있다.

참여정부의 복지국가성의 분석은 참여정부가 생산한 “참여복지 5개년 계획”(보건복지부,
2004)과 “참여정부 국정운영백서”(국정홍보처, 2008), 등과 행정부의 자료를 통해 살펴볼 수 있다. 특히 이글은 참여정부의 복지이념 분석에 초점을 두고 있기 때문에, 복지국가의
장기발전 계획으로 2006년에 제시된 참여정부의 “비전 2030”은 이글의 주요한 분석대상이
된다.

이글은 우선 참여정부의 복지국가발전에 대한 기존 연구를 살펴보고, 이글의 분석이 기반하고 있는 복지국가의 요소와 그의 경험적 기준을 살펴본다. 다음으로 이러한 기준을 이용해서 참여정부의 복지이념과 사회정책이 지니고 있는 복지국가성의 성과와 한계를 제시해 보고자 한다.



II. 기존 연구와 복지국가성

1. 기존 연구와 그 한계

90년대 이후 한국의 사회정책연구에서 가장 괄목할 만한 일은 ‘한국 복지국가 성격논쟁‘ 이 본격적으로 시작된 것이다(김연명, 2002). 비록 이론적 합의가 도출되지는 못하였지만 논쟁이 진행되면서, 국민의 정부 이래 진행되어온 한국 사회개혁에 관한 다양한 이론적 시각이 명확하게 드러나게 되었다. 최근에 발표된 몇몇 연구들을(구인회·양난주, 2008, 남찬섭, 2007) 예외로 하면, 이 연구의 대부분이 국민의 정부의 사회개혁을 분석대상으로 하고 있지만, 참여정부의 복지국가정책도 국민의 정부의 복지국가정책을 거의 계승하고 있어서 이 입장들을 참여정부의 복지국가발전에 적용할 수 있다고 하겠다.


한국 복지국가 성격논쟁에서 가장 중요한 쟁점은 국민의 정부 이후의 사회개혁이 이전 개발독재시대의 한국의 사회정책체계를 근본적으로 전환시켰는지, 그리고 변화는 어떤 방향을 지향하는지에 관한 것이다. 이에 관해 논쟁에서는 크게 세 가지의 입장이 제시되었다.

• 첫째 입장은 제도의 경로의존성을 강조하며, 과거에 비해 사회정책이 크게 확대되었지만, ‘발전주의적 복지제도’(‘developmental welfare system’)로 파악된 한국의 사회정책의 기본 틀은 여전히 변하지 않았다는 것이다(정무권, 2002: 391; 444). 이 체계의 중요한 특징은 사회정책이 경제성장의 목표에 철저히 종속되어서 경제성장에 복무하는 역할을 수행한다는 점이다. 즉 사회정책은 국민복지증진이라는 본연의 목표보다는 경제성장을 촉진하거나 정치적 정당성을 유지하는 목표로 도입되었다는 것이다. 이에 따라 사회정책은 경제성장에 저해가 되지 않는 범위에서 최소한으로 유지되었다.
• 둘째 입장은(김연명, 2002a; 이혜경, 2003; 구인회·양난주, 2008) 발전국가 시대의 사회정책이 발전주의적 복지제도의 형태를 가지고 있다는 데는 동의한다. 하지만 이후 민주화의 진전으로 발전국가는 점차적으로 해체되고 있으며, 이러한 정치적 변화는 사회정책에도 상당한 변화를 초래하였다는 것이다. 그래서 1960년대 이후 압축적 경제성장과 유사하게 1998년 이후 사회정책 역시 “압축적 성장”이 이루어지고 있다는 것이다(이혜경, 2003: 20). 이러한 사회정책의 ‘패러다임 전환‘은 양적일 뿐 아니라 질적으로도 이루어졌다. 그 결과로 사회보험의 보편성이 확대되고, 기초보장에 대한 시민의 권리가 획기적으로 개선되었다는 것이다. 그래서 민주화 이후의 우리나라에서는 ‘발전주의적 복지제도’(‘developmental welfare system’)가 점차적으로 극복되었다는 것이다.
  특히 구인회·양난주(2008: 167)는 해방이후의 한국 사회정책의 발전을 기술하면서 국민의 정부와 참여정부 하에서 사회정책이 발전양상을 비추어볼 때, 사회정책은 더 이상 경제발전의 보조적 수단이 아닌 독자적인 목표를 가진 국가정책으로 등장하였음을 지적하며 이시기에 복지국가가 등장과 성립하였음을 주장하였다.
• 셋째 입장도 둘째 입장처럼 외환위기 이후의 사회개혁이 한국 복지제도를 전환시키고 있음을 인정하나 그 방향은 신자유주의적 복지모형의 구축이라고 주장한다(조영훈, 2002). 이 입장은 국민의 정부의 사회정책이념인 ‘생산적 복지’를 신자유주의적 복지모형으로 간주하는데, 이의 근거로 국민의 정부가 국민기초생활보장법에서 전형적인 근로연계복지의 정책인 조건부수급을 채택하였고, 의료와 연금부분에서 민간부문의 역할을 강화하는 복지다원주의적 정책을 실시하고 있으며, 빈곤이 심화되고 소득재분배구조가 악화되고 있음을 들고 있다.

이상의 연구들은 한국의 사회개혁에 대해 매우 상이한 입장을 취하고 있지만, 동시에 공통점도 가지고 있다. 즉 이들 입장은 복지국가성 즉 복지국가의 성격에 대한 체계적인 고려없이 복지국가와 사회정책을 동일시하는 경향을 보인다. 즉 이들 입장은 복지국가를 주로 복지제도의 도입여부나, 복지지출의 변화와 같은 사회정책의 산출(output)과 소득재분배지수와 같은 사회정책의 성과(outcome)의 지표로 분석하거나 아니면 단순히 재정원칙이나 보편주의 같은 제도구조의 한 두 요소로만 치환하여, 한국에서 복지국가성의 발전을 총체적으로 조명하는 데는 부족한 면을 보이고 있다.

하지만 이러한 문제는 한국 복지국가 논쟁에 고유한 문제만은 아니다. 서구의 복지국가 논쟁에서 역시 이러한 문제, 즉 복지국가의 개념과 성격이 제대로 정립되지 않고 있고, 이것은 현재 복지국가 위기 논쟁의 진전에도 상당한 걸립돌이 되고 있는 것이 사실이다. 이러한 점에서 이글은 참여정부에서 복지국가의 발전을 분석하기 위해, 그 기준이 되는 복지국가성의 내용과 그를 관찰할 수 있는 경험적 지표의 제시가 우선됨을 지적하는 것이다.

2. 복지국가성과 그 요소

오늘날 복지국가는 많은 정치적으로 이론적으로 매우 빈번하게 사용되고 연구되지만, 복지국가가 실지로 어떤 내용을 담고 있는가에 대해서는 정치집단들과 연구자 사이에서 충분히 합의된 내용이 있는 것은 아니다.

복지국가성의 규정에 대한 이러한 모호함에도 불구하고 오늘날 복지국가 개념에 대한 가장 널리 공유되는 합의는 복지국가를 사회적 시민권을 보장해주는 국가라고 정의하는 것이다(Kaufmann, 2003)1). 이런 점에서 이글도 이 정의에서 출발하고자 한다. 이 정의에 따르면, 한 국가가 그의 시민에게 사회적 시민권적 권리를 보장해 준다면 복지국가로 간주될 수 있는 것이다. 하지만 이정의의 가장 큰 문제는 사회적 시민권이 구체적인 내용이 무엇이인지가 명확히 제시되지 않고 있는 것이다. 따라서 시민권이론의 복지국가 정의를 바탕으로 복지국가의 요소와 관찰기준을 규명하기 위해서는 우선 사회적 시민권의 여러 측면에 대한 분석을 통해 복지국가성을 구체화하는 것이 요구된다.

Turner(1993: 2)에 따르면 “시민권은 개인을 자격을 가진 사회구성원으로 간주한 (법적, 정치적, 경제적, 문화적) 실천의 총합으로 정의될 수 있는데, 이 실천의 결과로 개인과 집단으로 자원의 배분이 결정된다” 이라고 진술하면서 시민권의 복합적 성격을 강조하였다. 따라서 시민권 이론을 토대로 복지국가의 요소를 살펴보기 위해서는 시민권의 이러한 복합적 요소들을 고려하는 것이 요구된다고 할 수 있다. 이런 점에서 이 글은 시민권에 대한 여러 측면, 국가이론적, 사회이론적, 사회철학적 관점에서 복지국가성을 규명해보고 동시에 이에 대한 경험적 관찰기준들을 제시해 보고자 한다.

1) 복지국가의 국가과제

우선 시민권의 국가이론적 측면은 국가형태의 규명과 관련이 있다. 이는 복지국가적 국가형태는 무엇이고 이는 다른 국가형태와는 어떻게 구분되는 지, 그리고 어떤 기준들로 이러한 차이가 관찰될 수 있는지 등의 질문을 제기한다.

익히 알려진 것처럼 사회적 시민권의 등장은 20세기 유럽 국가들에서 산업화와 도시화의 부작용으로 발생한 문제들, 즉 빈곤이나 노동자 문제와 밀접한 관련이 있다. 이러한 문제에 직면하여 복지국가는 다른 국가형태들, 즉 자유주의적, 사회주의적 국가에 비해 문제의 정의와 이에 대한 대응에서 다른 전략을 추구하였다. 즉 자유주의적 국가는 이러한 문제가 나태와 같은 개인적인 원인에서 기인하며 따라서 개인적으로 극복되어야 할 것으로 간주한 반면, 복지국가와 사회주의 국가는 이 문제의 원인이 사회구조적인 것에 있다고 보았기 때문에 개인이 아니라 사회가 극복의 주체가 될 수밖에 없다고 보았다(George and Wilding, 1985: 8~13).

이러한 문제정의와 해결방안의 차이에 따라 각 국가는 시민권의 확대에서도 서로 다른 양태를 보이게 되었다. 자유주의 국가에서는 시민권은 자유권과 정치권으로 제한되었다. 사회주의적 국가에서는 사회적 시민권의 발전은 부분적으로 진행되지만, 자유권과 정치권의 정착은 이루어 지지 않았다. 이에 반해 복지국가는 자유권, 정치권 뿐 아니라 사회적 시민권까지 완전히 보장함으로써 사회문제를 해결하려 하였다.

복지국가가 사회적 시민권을 보장한다는 것은 국가가 전체 국민의 복지의 보장을 국가과제의 핵심적인 요소의 하나로 표방한다는 것을 의미한다. 그리고 이러한 국가는 개인의 복지가 너무나 중요해서 이를 비공식적 관계나 관습, 그리고 시장에만 맡겨두는 것이 아니라 국가의 핵심과제로 추구되어야 한다는 합의가 사회구성원과 그의 중요 의사결정자들 사이에서 공유될 때 등장할 수 있다(Girvetz, 1968: 512). 그래서 복지국가의 가장 큰 특징은 복지의 추구가 국가의 다른 과제들, 즉 개인적 자유의 보장과 민주주의의 추구를 위해 필수적인 사회적, 물질적 조건을 제공할 것이라는 전제하에서 국가의 여러 과제를 조화시키려 노력하는 것이라고 할 수 있다.

복지국가적 국가과제를 경험적으로 관찰하기 위해 우리는 질적, 양적 기준을 동원할 수 있다. 질적인 관찰기준으로써 우리는 ‘국민의 복지향상’이라는 목표가 헌법과 실행법의 체계 그리고 정부의 국정지표에서 중요한 목표의 하나로 정착되어 있는지를 분석해 볼 수 있다. 그리고 양적인 관찰기준으로는 국가의 재정에서 복지재정의 비율이나 공공기관의 종사자들 중에서 복지영역에 종사하는 인원의 구성이 분석될 수 있다.

또한 우리는 복지국가의 국가과제와 다른 국가형태에서의 국가과제를 비교함으로써 복지국가가 어떤 면에서 다른 국가형태와 구별되는 지를 제시할 수 있다. 복지국가에 대비되는 국가형태로 대표적인 국가형태는 발전주의적 국가, 자유주의 국가, 사회주의 국가가 있다(Kaufmann, 2002; 김태성·성경륭, 1993 참고).

• 먼저 자유주의 국가는 “시민적 거래관계의 자유와 예측가능성을 보장하며 이를 통해 사회적 진보를 추구하는데 집중한다. 국가는 시민의 행복과 복지에 대한 염려는 할 필요가 없는데, 왜냐하면 시민이 스스로를 가장 잘 돌볼 수 있었기 때문이다”(Kaufmann, 2002: 305). 따라서 자유주의 국가의 과제는 국가의 기본과제인 국방과 치안을 제외하면 시장의 원활한 작동을 유지하는데 필수적인 최소한의 규제조치들에 제한된다. 하지만 이러한 국가과제의 제한이 반드시 국가가 수동적인 역할을 함을 의미하지는 않는다. 실지로 자유주의 국가의 진전된 형태인 신자유주의적 국가는 모든 사회문제의 원인으로 복지국가를 지목하면서 시장원칙으로 복지국가의 기능을 대체하려는 적극적인 정책을 펼 수 있다(Giddens, 1999: 24~25).
• 한편, 사회주의 국가에서도 관대한 사회정책적 조치들이 발전하였다(Kaufmann, 2003: 78). 하지만 현존했던 사회주의 사회에서 사회정책은 전체 사회의 복지증진을 통해서 개인의 복지가 증대되어야 한다고 보았다. 이러한 집단주의적 복지이념은 필연적으로 노동에 대한 권리는 노동에 대한 의무로, 사회정책은 생산을 촉진하는 수단으로 전락하는 결과를 낳게 되었다(위의 글: 79).
• 마지막으로 역사적으로 17세기와 18세기 유럽에서 태동하고 현대 동아시아 지역에서 발전한 발전주의적 국가에서도 복지는 국가의 중요한 과제로 인식되었다(Conze, 1984: 846). 하지만 사회주의 국가에서와 마찬가지로 집단적 복지와 개인적 복지 사이에 충돌이 가능하다는 생각은 거의 형성되지 않았고 이는 경제성장을 통한 전체 부의 성장이 자동적으로 개인의 복지를 증진시킬 것이라는 생각으로 이어졌다(Kaufmann, 2002: 302).

이러한 국가이론적 관점은 복지국가의 요소 도출에 중요한 시발점을 제공한다, 즉 복지국가는 전체 국민의 개인적 복지의 증진을 국가의 핵심 과제로 간주하는 국가형태로 간주될 수 있는 것이다.

2) 복지국가의 사회형태

오늘날 복지국가의 정책은 가난한 계층과 같은 국민의 일부분 뿐 아니라 전 국민을 포괄하고 있고 개입범위도 소득보장 뿐 아니라 건강, 교육, 주택 등 사회의 광범위한 영역으로 확대되었다. 이런 점에서 오늘날 복지국가는 ‘공공재’로서 전체 사회발전의 과정에 거시적인 영향을 미치고 있다고 할 수 있다(Huf, 1998: 24). 따라서 복지국가의 발전은 전체 사회 발전의 맥락 속에서 근대화의 한 형태로 파악될 때 제대로 이해될 수 있을 것이다(Kaufmann, 2002: 278).

지금까지 거시사회학 이론의 성과에 따르면 근대화 유형을 구분하는 가장 중요한 기준은 사회분화형태, 즉 사회의 부분시스템들의 구성형태와 이의 통합을 유지해주는 원리로서 사회질서원리라고 할 수 있다(Luhmann, 1994). 따라서 이 절에서는 Marshall의 시민권 이론을 중심으로 복지국가적 사회의 사회분화형태와 사회질서원리를 규명하고 이를 다른 사회유형과 비교해보고자 한다.

사회적 권리를 국가가 보장한다는 것은 보수적인 요소와 개혁적인 요소를 동시에 가진다. 사회적 시민권의 보수적 측면은 무엇보다 사회적 시민권이 사회문제를 해결하기 위해 존재하는 사회질서, 즉 자본주의와 민주주의를 포기하지 않고, 이를 인정하면서 여기에 새로운 논리인 사회적 시민권의 보장을 부가적으로 첨부함으로써 사회문제를 해결하려는 접근방식을 택하기 때문이다. 그래서 Marshall(1992: 111)이 이러한 복지국가적 사회의 사회질서원리를 “민주-복지-자본주의적 하이픈 사회(the hyphenated democratic-welfare-capitalist society)” (Marshall, 1981: 105)라고 명명하는데, 이는 복지국가적 사회질서원리의 다원성을 적절히 표현한 것이라 할 수 있다. 다른 한편, 사회적 시민권의 보장은 개혁적인 요소도 동시에 가지고 있다. 국가는 새롭게 추가된 사회적 시민권의 논리와 수단으로 사회관계에 개입하여 시장과 사회의 기능에서 배태된 바람직하지 않은 결과를 수정하고 보완할 수 있다(Kaufmann, 2002: 297).

사회분화이론의 관점에서 보면, 이러한 민주-복지-자본주의적 사회질서원리는 서구 사회의 근대화 시기의 사회분화에 대한 대응의 한 방법, 특히 포괄(inclusion)문제 해결의 일환으로 등장하였다.

사회분화이론에 따르면 현대사회의 가장 기본적 특징의 하나는 기능적 분화이다. 즉 신분제 질서로 통합되어 있던 위계적 사회시스템이 기능적으로 분화된 사회시스템으로 재편된 것이다. 이러한 사회의 기능적 분화는, 특히 정치와 경제의 자율성 증진과 기능분화는, 한편으로는 신분적 분업관계에 비해 월등하게 많은 사람들을 개별 시스템에 포괄시킬 수 있기 때문에 사회적 생산성을 향상시킨다. 하지만 다른 한편으로 이러한 기능적 분화 사회는 봉건적 사회관계에서 사람들에게 생활기반을 제공하던 봉건적 공동체를 해체하여 빈곤문제나 노동자문제 같은 많은 사회문제를 유발시킨다.

전근대적 연대의 해체로 인한 이러한 문제는 사회적 부분시스템에 사회구성원을 참여시킴으로써 완화되어야 한다(Luhmann, 1981: 30). 이렇게 부분시스템에 참가를 규정하는 개념으로 사회학에서는 ‘포괄(inclusion)’을 제시하는데, Luhmann(1981: 25)에 따르면 이는 “전체 인구를 사회의 개별 기능시스템에 포괄(참여)시키는 것”으로 정의된다. 참여권은 특히 정치공동체(민족국가)의 구성원으로서 지위에 기초하고 있는데, 이러한 참여권은 점차적으로 정치시스템에 대한 참여 뿐 아니라 법시스템, 과학시스템, 교육시스템, 의료시스템 등의 다른 모든 부분시스템에 참여로 확대된다. 따라서 복지국가가 시민권을 최대로 보장하는 정치적 과제를 추구한다는 것은 복지국가가 이러한 포괄의 기능적 요구를 정치적 강령으로 이해하고 이를 실현하려 한다는 것을 의미한다.

복지국가는 이러한 포괄을 정치적으로 실현하기 위해 다양한 형태의 사회보장제도, 교육제도, 건강제도, 사회서비스를 발전시킨다. Kaufmann(1997: 23)은 이러한 사회정책적 조치들을 묶어주는 개념으로 ‘복지영역(welfare sector)’ 또는 '사회영역(social sector)'을 제안하였다. 그래서 복지국가적 포괄의 실현은 사실상 어느 정도로 복지국가가 이러한 복지영역을 구축하고, 재정지원하고 규제하는 가에 달려있다고 볼 수 있다. 그래서 민주-복지-자본주의적 원리가 지배하는 사회에서 국가는 사회분화로 인해 초래한 사회문제를 부분시스템들의 분화를 강화하거나 해소함으로써 해결하려고 한 것이 아니라, 새로운 부분시스템인 ‘복지영역’을 분화, 발전시킴으로써 해결하려 하는 것이다(Leisering, 1989: Kap.2).

복지국가적 사회분화 형태의 가장 큰 특징은 부분시스템의 분화를 유지하면서 복지영역의 분화와 구축에 있다고 볼 수 있다. 이런 점에서 우리는 복지국가적 사회유형을 사적자본주의적 경제시스템과 민주적이며 복지에 대한 책임을 지는 국가기관, 그리고 이 양자로부터 구분되면서 정치적으로 규제되는 복지영역의 제도적 결합이라고 할 수 있다(Kaufmann, 1997: 24; Marshall, 1992: 113). 이러한 분화형태는 상당히 다원적이고 복잡하다는 특징을 가지고 있고, 이러한 구조에서는 사회문제가 완전히 해결되기 보다는 견딜 수 있을 정도로 통제될 뿐이라는 점에서 사회개혁의 관점에서는 미진해보일 수 있다. 하지만 이를 통해서 국가개입과 사회의 자율성의 결합 효과가 최대한으로 발휘되는 길을 찾을 수 있게 되는데, 이는 복지국가적 사회분화형태가 가진 최대의 장점이라고 할 수 있다.

그래서 복지국가의 다원주의적 사회형태의 핵심은 복지영역의 분화와 발전이라고 할 수 있다. 경험적으로는 복지영역의 분화와 발전은 정치강령 차원과 구체적인 사회정책 영역(social sector) 차원으로 구분해서 관찰될 수 있다. 정치강령 차원에서 복지영역의 분화를 결정하는 가장 중요한 쟁점은 경제정책과 사회정책의 관계, 즉 국가의 정책결정에서 복지제도가 어느 정도까지 경제정책에서 독립해서 추구되고 있는 가에 대한 문제이다. 그래서 헌법과 실행법 체계, 그리고 정부의 국정운용방향에서 사회정책이 어느 정도 다른 목표들 특히 경제성장의 목표에서 독자적인지가 확인되어야 할 것이다. 복지제도의 차원에서는 복지제도의 양적인 발전, 즉 복지지출수준과 복지영역이 포괄하는 보장의 범위와 수준 등의 제도상의 문제가 먼저 확인되어야 하고, 다음으로는 이를 실행하는 복지행정과 서비스 전달체계가 어느 정도까지 전문성과 독자성을 확보하고 있는지가 관찰되어야 할 것이다.

한편, 제 3의 길로 대변되는 새로운 복지국가의 주창자들은 이러한 전통적인 구 복지국가의 사회질서원리에 대해서도 아래와 같은 비판을 제기한다. 첫째, Giddens(1999: 90)에 따르면 구복지국가가 전제하는 것처럼 시장이 문제만 야기하는 것이 아니며, 역동적인 가치창조와 선택가능성의 제공 같은 많은 장점을 가지고 있다. 나아가 그들은 국가도 사회의 문제를 완화시키는 것만이 아니라, 관료주의, 집단이기주의, 복지의존과 같은 문제를 야기하기도 한다고 지적한다. 시장의 창조적 잠재력은 다른 것으로 대체될 수 없다는 것이다. 따라서 국가가 시장을 통제하는 것 뿐 아니라 국가가 시장과 시민사회와 협력하는 것이 사회발전을 위해 바람직하다는 것이다(Giddens, 2000: 113). 이런 점에서 새로운 사민주의의 이념은 전통적 복지국가의 사회이념인 민주-복지-자본주의를 인정하면서도 그 다원성을 보다 확대하려고 시도한다고 할 수 있다.

이러한 복지국가적 사회질서원리는 다른 형태의 사회질서원리와는 구별되는 것이다. 사회주의적 사회에서는 사회분화가 해소되어 국가가 경제나 사회관계를 전면적으로 통제한다는 점에서 사회와 국가의 분화를 인정하는 복지국가적 사회와는 구분된다. 또한 발전국가적 사회는 비록 국가와 사회의 구분을 인정하여 자본주의적 원칙과 기업의 독자적 기능을 인정하고는 있으나, 국가와 사회 간의 분리가 약하고 이에 따라 국가가 경제관계와 사회관계에 개입하는 정도가 아주 크다는 점에서, 그리고 복지영역의 발전과 분화가 제한적이라는 점에서 복지국가와 구분된다. 이에 반해, 자유주의적 사회에서는 국가와 사회 간의 분화가 강하게 유지되고, 복지확대를 위한 국가의 개입에 대한 신뢰가 약하며 이에 따라 복지영역이 충분히 분화, 발전되지 않는 특징을 보인다. 또한 이의 한 형태인 최근의 신자유주의적인 사회는 보다 적극적으로 존재하는 복지영역을 축소하려 할 것이다.

3) 복지국가의 가치 (...)

III. 참여정부의 복지국가성 분석

1. 참여정부가 지향한 국가형태는 복지국가적인가?

국가형태를 규정하는 국가목표는 헌법체계와 국가의 목표설정에서 사회적 기본권과 복지목표가 어떤 위상을 가지고 있는 지, 그리고 재정에서 복지재정의 우선권이 어느 정도 인정되는 지를 기준으로 복지국가성을 평가할 수 있다. (...)

2. 참여정부가 지향하는 사회형태는 복지국가적인가?

복지국가적 사회형태를 관찰할 경험적 기준으로는 첫째, 사회정책이 타 정책에 비해 독자성을 가지고 있는지, 둘째, 복지제도가 양적, 질적 발전으로 발전하여 복지영역이 충분히 확대되는지가 중요하다.

먼저 사회정책의 독자성에 관해서 살펴보자. 참여정부는 이미 국정목표에서 균형사회건설의 핵심적 요소로 경제성장과 분배의 균형을 도모하여 성장과 분배가 선순환되는 구조를 마련하는 것으로 보고 있다. 그래서 비전 2030계획에서도 지금까지 우리나라의 발전전략의 패러다임인 ‘선성장 후복지’로는 세계화와 양극화의 도전을 극복하지 못할 것임을 지적하고 있다. 그래서 새로운 패러다임으로 동반성장 전략을 제시하고 있는데, 동반성장에서는 성장과 복지를 동전의 양면으로 파악하여 수평적·균형적으로 추진하여야 함을 명시함으로써, 경제성장과 사회정책의 통합성을 강조하고 있다. 즉 경제성장이 복지에 기여하는 측면과 사회정책이 경제적 안정성과 사회적 이동성 제고를 통해 경제잠재력을 확충하는 기능을 수행함을 강조하고 있는 것이다. 또한 이러한 동반성장전략은 인적자본의 고도화, 사회적 자본 확충, 능동적 세계화를 뒷받침되어야 하는데, 이때 사회정책은 능동적 세계화의 문제를 보완할 수 있는 중요한 수단으로 인식되었다(정부·민간 합동작업반, 2006: 33).

능동적, 적극적 사회자원에 투자를 통한 지속적 경제성장의 추구는 경제정책과 사회정책의 대체적 관계보다는 사회발전을 위해 시장의 역할을 적극적으로 활용하고, 사회정책을 인적자본에 대한 적극적 투자방책으로 활용하려 한다는 점에서, 전통적 복지국가 이념보다는 새로운 복지국가의 사회투자전략으로 분류될 수 있다.

이러한 점에서 동반성장 계획은 분명히 기존의 경제성장 일변도의 발전전략의 중요한 수정이라고 할 수 있다. 하지만 비전 2030 계획이 지나치게 경제정책과 사회정책의 조화만을 강조하고 있는 것은 복지국가의 정책을 지나치게 제한하는 것이라고 할 수 있다. 사회정책과 경제정책은 보완적이고 조화로운 관계로만 맺어진 것이 아니다. 자본주의의 시장원칙과 시민권의 평등원칙이 사실상 배치되는 여러 요소를 내포하고 있는 것처럼, 양자 간의 조화는 가능하지만 필연적인 것은 아니다.

그렇기 때문에 사회정책은 경제정책과는 상당히 독립적으로 추구될 필요가 있는 것이다. 물론 복지국가에서 사회정책을 시장친화적으로 구성하는 것이 불가능함을 의미하지는 않는다. 사회정책을 최대한 성장친화적으로 구성하는 것의 필요성과 가능성에 대해서는 재론할 필요가 없지만 문제는 성장잠재력을 확장하는 것이 사회정책의 유일하거나 최대의 기능과 목표가 될 수는 없는 것이다. 이런 점에서 사회투자전략을 추구함에 사회적 시민권의 기본원칙인 전 국민에 적정한 복지수준의 보장이라는 고유한 사회정책적 목표가 사회투자전략과 어떻게 조화를 이루어야 할 것인가는 사회투자전략을 강조하는 외국의 논자들에 있어서도 중요한 쟁점이 되어왔다(Taylor-Gooby, 2007). 더구나 이미 기본적인 복지제도가 갖추어진 상태에서 복지제도에 사회투자적 요소를 도입하는 선진국과는 달리, 여전히 복지제도가 성숙해 있지 못하고 있는 우리나라의 상황에서 복지제도의 구축과정에서 사회정책을 사회투자적으로 선택하고 집중할 경우에는 복지제도의 고유한 목표인 적정한 복지수준의 보장이 실현되지 않을 가능성도 배제할 수 없다고 할 수 있다.

이런 점에서 참여정부의 복지이념은 전통적 복지국가의 이념보다는 새로운 복지국가의 이념을 추구한다고 할 수 있으나, 우리나라 복지국가의 발전수준을 고려할 때, 사회정책의 독자성의 측면에서는 상당히 보완되어야할 점이 있다고 할 것이다. (...)

IV. 결론

(...)

먼저, 참여정부는 국가목표에서 복지증진이라는 헌법상의 국가과제를 국정목표로 구체화하여 실현한 방향을 제시하였다고 할 수 있다. 집권기간 동안에도 이러한 노력은 성과를 가져왔고 이는 국가재정에서 복지부문의 비중을 상대적으로 증가시키는 결과로 나타났다.

전체 사회에서의 사회정책과 사회영역의 독자성과 중요성의 강화에서는 참여정부의 정책은 다소 복합적인 성격을 보였다. 참여정부에서 지향한 동반성장 전략은 사회정책을 경제성장과 함께 사회를 구성하는 중요한 원리로 인정하고는 있으나, 사회정책의 경제적 기능을 상대적으로 더 강조하여 사회정책의 독자성을 제한할 가능성을 가지고 있다. 사회영역의 발전에서는 참여정부는 전체적으로는 사회영역의 확대 발전을 계획하고 지향하였으나 그 성과는 그리 크다고 할 수 없다. 사회정책의 질적 발전의 측면에서도 각 부문별로도 편차가 나타난다. 전통적인 사회보장의 영역인 사회보험영역에서는 확대보다는 효율성 강화가 더 우선하는 목표인 것에 반해, 사회보장의 다른 영역인 공공부조, 노동시장정책, 사회서비스 부문에서는 확대를 위한 노력이 계획되고 실행되었다.

마지막으로 복지국가성의 가치부문에서는 참여정부는 상당히 소득적인 태도를 보였다. 가장 중요한 사회보장의 보편성의 확대 측면에서 보편성을 제약하는 가장 중요한 요소인 비정규적[직] 문제나 자영업의 사회보장 문제가 중요한 문제로 포착은 되었으나 효과적인 해결책의 제시는 별로 보이지 않고 있다.

결론적으로 볼 때, 참여정부는 복지국가를 지향하는 방향을 수립하고 실천하였다고 할 수 있다. 하지만 동시에 참여정부는 전통적인 복지국가의 이념과 전략을 수용하기 보다는 경제정책과 사회정책을 연관성을 강조하고, 사회정책이 경쟁력강화에 도움이 되는 부분과 문제집단의 보호조치에 초점을 맞추고 있고, 전통적인 사회보장의 영역인 사회보험보다는 사회서비스, 노동시장정책, 기초보장의 강화를 지향하는 새로운 복지국가, 즉 사회투자전략을 수용하고 있는 것으로 나타났다.

이러한 결과로 기존의 이론을 검토해 보면, 참여정부의 복지국가의 지향을 발전주의적 복지체제의 경로를 벗어나지 못한 것으로 파악하는 것은 타당성이 없는 것으로 나타났다. 비록 참여정부가 국가경쟁력 강화에 사회정책을 적극적으로 이용하려는 태도를 취하고 있었으나, 사회정책을 전반적으로 축소하려는 발전주의 복지체제와는 달리 사회정책을 질적 양적으로 확대시키면서 선택과 집중을 시도하고 있다는 점에서 이와는 뚜렷이 구분된다고 할 수 있다. 또한, 사회보장영역에서 사회정책의 축소와 이에 따른 사적영역의 확대를 주목하여 참여정부의 사회정책을 신자유주의적 복지체제로 재단하는 입장 역시 참여정부의 사회정책의 한 측면, 특히 사회보험 부문을 지나치게 강조하는 입장이라고 볼 수 있다. 참여정부는 심지어 효율화시키려는 사회보장영역에서도 국민연금 개혁의 예에서 보듯이, 급여수준의 전반적인 하향에 따른 문제를 기초보장의 강화를 통해 완화하려 시도했고, 새로운 사회보험인 장기요양보험제도를 도입하는 등 사회보장에서 국가의 개입의 확대를 지속하였다.

반면, 최근 복지개혁이 한국 복지국가의 성립으로 파악하는 입장은 기본적으로 참여정부의 복지국가 발전에도 적용할 수 있는 입장이다. 하지만, 이 입장에서는 참여정부의 사회정책 발전의 전략으로 채택된 사회투자전략이 과연 한국 복지국가 현 수준에서 유일한 전략인지, 동반성장 전략이 한국 복지국가의 발전을 어느 정도 제한하고 있는 것인지, 제대로 검토되고 있지 않다. 특히 한국의 복지국가 발전의 현 단계에서 사회정책의 선택과 집중을 강조하여 사회보장부문을 효율화하는 데 치중하는 것은 복지국가의 핵심부문의 발전에 상당한 지체를 가져오는 결과를 낳을 수도 있다. 또한 이 입장으로는 복지국가성의 가치측면, 즉 복지제도의 개인적 권리성과 보편성의 강화에 대한 참여정부의 소극적 태도를 제대로 진단할 수 있는 분석틀이 보완되어야 할 것이다.