[용어] 일반정부(general government)

※ 메모:

'정부가 나서서 공급하지 않으면 편리하고 경제적으로 생산될 수 없는 공공 서비스의 영역'으로 정의될 수 있는 정부의 범위로, 중앙정부와 지방정부를 비롯해 그 산하의 공공 기관 및 공적 기금을 모두 포괄하는 '광의의 정부' 혹은 '포괄적인 정부'라는 뜻인데, 주요 문서들의 관행에서 '일반 정부'로 용례가 굳어진 바 있다. 새로운 용어를 시도하는 경우도 없는 듯하다.

자료 1: 대한민국 금고를 열다 (오건호 지음. 레디앙, 2010. 구글도서)

※ 발췌:

( ... ) 예를 들어, 대학생들의 학자금 대출을 보증해 주는 학자금대출 신용보증기금이 가진 채무는 관리 주체가 교육과학기술부이기 때문에 국가채무로 계산된다. 하지만 서민들의 전세자금 대출을 보증해 주는 주택금융 신용보증기금이 진 채무는 관리 주체가 한국주택금융공사, 즉 정부가 아닌 공공기관이라는 이유에서 국가채무 계산에서 제외된다. 양 기금은 제도의 목적이 유사하고 채무의 최종 책임자가 국가라는 점에서도 사실상 같은 집단에 속하는 기금인데도 말이다.

IMF는 2001년의 지침을 통해 국가채무 주체를 OECD가 정한 일반정부general government로 통일시켰다. OECD 정의에 따르면 일반정부는 '정부 스스로 공급하지 않으면 편리하게, 그리고 경제적으로 생산될 수 없는 공공서비스 영역', 즉 비시장적 서비스를 제공하는 공공 주체를 의미한다. 여기에는 중앙정부, 지방정부, 산하기관(비영리 공공기관)이 포괄적으로 해당된다. 이는 정부 부처뿐만 아니라 비영리 서비스를 제공하는 공공 기관도 일반정부에 포함되고, 이러한 공공 기관이 진 채무도 국가채무에 포함되어야 한다는 것을 의미한다. 

따라서 IMF의 2001년 지침에 따라 채무 주체를 국가에서 일반정부로 확장할 경우 한국의 국가채무 구성도 다음과 같이 달라져야 한다.

첫째, 모든 기금이 원칙적으로 국가채무 대상이 되어야 한다. 현재 정부는 63개 기금 중 중앙관서의 장이 직접 책임지는 38개 기금만을 국가채무 대상에 포함시킨다.  따라서 공공 기관이 관리하는 나머지 25개 기금이 국가채무 계산에서 제외되고 있다. 여기에 해당하는 기금에는 주택금융 신용보증기금, 문화예술위원회의 문화예술 진흥기금, 예금보험공사의 예금보험기금채권 .... 등이 있다. ( ... )

자료 2: OECD FACTBOOK 2014: 정부 수준별 지출(Expenditures across levels of government)

※ 발췌:

아래 표의 ‘일반정부부문(General government sector)'은 중앙정부, 주정부, 지방정부, 그리고 이들에 의해 통제되는 사회보장기금으로 구성된다. 

자료 3: OECD, Government at a Glance 2013 (Korean version). 구글도서

※ 발췌:

하위 정부는 지방 정부를 말하며 지역(regions), 주(province), 시(municipality)로 정의한다. 중앙과 하위 정부를 포함하여 일반정부(general government)로 정의한다. 또 국가는 일반정부의 사회보장기금요소에 고용에 관한 정보를 제공하는데, 이때 일반정부는 사회적 편익 제공이라는 주요 활동을 담당하는 모든 중앙, 지방의 기구를 포함한다. 

아래 표의 ‘일반정부부문(General government sector)'은 중앙정부, 주정부, 지방정부, 그리고 이들에 의해 통제되는 사회보장기금으로 구성된다. 

자료 4: 심각한 정부부채, 숨긴다고 될 일 아니다 (장상환 | 미디어오늘, 2010년 12월 30일)

※ 발췌:

그러나 정부가 발표한 공식 국가채무는 정부 부채 실상을 제대로 반영하지 못하고 있다. 정부는 국제통화기금의 1986년 재정통계지침에 따라 국가채무 통계를 작성하는데 그 뒤 2001년 새 재정통계지침이 발표되었다. 새 지침에 따라 부채 주체가 정부 부처에서 일반정부 즉, 정부 부처와 공공기관으로 확대되었다. 일반정부란 비시장적인 공공서비스를 제공하는 주체로서, 여기에는 중앙정부, 지방정부, 산하 비영리 공공기관이 해당된다. 이 기준에 따르면 모든 기금의 채무와 286개 공공기관 중 공기업 22개를 제외한 모든 준정부기관, 기타공공기관들의 채무도 정부부채로 계산되어야 한다. 지방정부 준정부기관들의 부채도 당연히 포함된다. 

또한 부채 계산방식이 현금주의에서 발생주의로 개편되었다. 현금주의 방식은 돈을 빌린 시점을 기준으로 부채를 계산하는데 반해 발생주의 방식은 경제적 행위 시점 이후 발생하는 모든 채무를 산정한다. 이에 따라 용어도 채무(Debt)에서 부채(Liabilities)로 바뀌었다. 선진국들은 새 지침에 의해 정부부채통계를 작성하고 있다. 한국 정부는 아직 새 지침을 적용하지 않고 있는데 2012년부터 발생주의 방식을 적용할 예정이다.

이렇게 정부의 정부부채 작성지침이 낡은 것이다 보니 정부 부채의 크기를 둘러싸고 계속 논란이 벌어지고 있다. 2008년 한국재정학회가 국회 예산결산특별위원회에 제출한 보고서에서는 국제비교를 위한 일반 정부 총부채가 2007년 688조원, GDP 대비 76.3%에 이르는 것으로 추계했다. 기업특별회계, 공공기관 관리 기금, 공기업을 제외한 준정부기관, 민간투자사업이 안고 있는 채무 등을 모두 합해 540조원을 산출하고 여기에 통화안정증권 채무와 주택공사, 도로공사 등 법률에 의해 정부가 보증하는 공기업 채무의 절반씩을 정부부채에 포함하여 산출한 결과다.  

.....